Análise: O que cada país quer na COP31?

Antália, Turquia - A COP31 abriu nesta segunda-feira (9), em Antália, na Turquia, e a agenda de negociações foi aprovada já na plenária inicial.

Em Belém, um ano atrás, a pauta também passou no primeiro dia, e a presidência brasileira tratou o resultado como sinal de cooperação.

Desta vez, porém, a aprovação veio acompanhada de reclamações dos dois lados da mesa.

Os países em desenvolvimento conseguiram incluir o Programa de Trabalho sobre Financiamento Climático (CFWP, na sigla em inglês), mas perderam dois pedidos do Grupo Africano. A União Europeia aceitou o item a contragosto. A tensão em Antália já está no ar, e gira em torno de dinheiro.

Para mapear quem quer o quê em Antália, esta análise parte de cerca de 100 documentos, entre submissões à ONU e declarações de blocos, e os compara às posições que os países levaram a Belém. Na COP30, o mesmo mapeamento reunia 36 submissões.

A agenda que passou (e o que ficou de fora)

A COP31 herda da conferência passada três tarefas principais. A primeira é colocar de pé o Mecanismo de Belém-Antália, criado na COP30 para apoiar uma transição justa para a economia de baixo carbono.

A segunda, refinar os 59 indicadores da Meta Global de Adaptação aprovados no ano passado, trabalho que deve ser concluído na COP32, em Adis Abeba, na Etiópia.

A terceira, por fim, é lançar o segundo Balanço Global do Acordo de Paris, a avaliação coletiva do esforço climático, que vai até 2028.

A essas três frentes somou-se o financiamento, que pela primeira vez ganhou item próprio na agenda formal.

O Grupo Africano, com 54 países, pediu ainda mais duas coisas: um item específico sobre a promessa de triplicar o financiamento para adaptação e outro sobre comércio. As duas propostas, no entanto, foram rejeitadas.

Financiamento de volta à mesa

Em Belém, o financiamento ficou fora da pauta formal e foi tratado em consultas da presidência. A saída veio na decisão Mutirão, texto político proposto pelo Brasil, que criou um programa de trabalho de dois anos sobre o tema. Em Antália, o programa chega como item próprio da agenda.

O programa de financiamento tem uma âncora jurídica, o Artigo 9.1 do Acordo de Paris. É o dispositivo que obriga as nações ricas a prover recursos aos países em desenvolvimento para adaptação e mitigação.

Já o artigo seguinte, o 9.2, apenas incentiva outros países a contribuir de forma voluntária. Na prática, a disputa é sobre qual dos dois vale mais.

O G77+China, maior coalizão de países em desenvolvimento, com 134 membros, usa o programa para cobrar dinheiro público dos ricos, e alguns de seus integrantes chegam a propor uma divisão formal do esforço entre doadores.

Já a UE resiste. No ano passado, em Belém, os europeus e outros países desenvolvidos já argumentavam que o financiamento tinha sido resolvido em Baku, na COP29.

Na plenária de abertura em Antália, o representante do bloco disse que permanece “profundamente preocupado” com a retomada do tema e afirmou temer que os compromissos delicados da decisão Mutirão estejam sendo questionados.

Em vez de discutir novas obrigações, os mais desenvolvidos tentam levar a conversa para dois outros pontos. O primeiro é facilitar o acesso aos fundos que já existem, hoje travados por exigências burocráticas.

O segundo é ampliar a base de doadores para incluir economias como China e países do Golfo, que pela classificação da convenção de 1992 ainda figuram como em desenvolvimento.

Nessa frente, ganham apoio de parte da AOSIS, a Aliança dos Pequenos Estados Insulares, com 39 países, mais interessada em destravar o dinheiro do que em brigar pela fonte.

O caixa, porém, encolheu. Grandes doadores cortaram orçamentos de ajuda externa, e o governo Trump pressiona os bancos multilaterais de desenvolvimento a abandonar metas climáticas.

Adaptação, triplicar a partir de quê?

A promessa de Belém foi de “pelo menos triplicar” o financiamento para adaptação até 2035, mas o texto não fixou linha de base nem deixou claro quem paga.

Os Países Menos Desenvolvidos (LDCs), com 45 membros, pediram que o financiamento para adaptação triplicasse até 2030, chegando a pelo menos US$ 120 bilhões por ano em doações, sem empréstimos.

Tiveram o apoio dos africanos, das ilhas e de parte dos latino-americanos. E saíram com cinco anos a mais de prazo, sem valor definido e sem a garantia de que o dinheiro seria a fundo perdido.

Em Bonn, em junho, Canadá, Japão, Reino Unido e UE se opuseram a incluir a triplicação no texto da Meta Global de Adaptação, sob o argumento de que finanças devem ser tratadas em outros itens da agenda. A recusa ao item africano em Antália segue a mesma lógica.

Um mecanismo, três leituras

O Mecanismo de Belém-Antália teve aspectos-chave acertados em Bonn, mas muitos detalhes seguem em aberto, e as linhas divisórias não mudaram desde o ano passado.

A Austrália, que preside as negociações, trata a entrega do mecanismo como um dos principais resultados esperados da conferência.

Os LMDC (Países em Desenvolvimento de Mentalidade Afim), grupo de mais de 20 países que inclui China e Índia, e o Grupo Árabe rejeitam usar o mecanismo para pressionar a saída dos combustíveis fósseis.

Do outro lado, alguns latino-americanos e pequenos Estados insulares querem justamente isso, ligar o instrumento aos compromissos de Dubai sobre o afastamento dos fósseis e a triplicação das renováveis. Os países ricos, por sua vez, recusam assumir novas obrigações financeiras por meio dele.

Em Belém, o eixo da disputa era outro: o G77+China pedia dinheiro para proteção social e empregos verdes, o Grupo Umbrella preferia trocar boas práticas e a UE apostava no setor privado. O mecanismo, assim, saiu do papel, mas a briga sobre o que ele financia ficou para Antália.

Fósseis fora do texto, dentro da conversa

A transição para longe dos fósseis segue sem item próprio na agenda. Mas aparece por outras portas. O Programa de Trabalho sobre Mitigação, único item formal dedicado ao corte de emissões, travou em junho.

LDCs e AOSIS querem um mandato mais forte, ligado ao Balanço Global. Arábia Saudita, Índia e China devem se opor, e em Bonn houve quem defendesse simplesmente encerrar o programa.

O roteiro brasileiro para os fósseis, apresentado na semana passada como contribuição voluntária, também entra no jogo. A UE e parte das ilhas podem tentar citá-lo na decisão final, enquanto os produtores de petróleo rejeitam qualquer menção.

As NDCs (Contribuições Nacionalmente Determinadas), as metas climáticas de cada país, avançaram desde Belém, mas seguem incompletas. Durante a COP30, a UNFCCC contabilizava 86 novos planos, de 113 partes.

Agora, até o fim de agosto deste ano, eram 127 planos, que representam 154 partes e cerca de 71% das emissões globais, embora o prazo tenha vencido em 2025. Irã, Vietnã, Egito e Argentina estão entre os que ainda não atualizaram suas metas, e os EUA retiraram o seu plano.

Comércio e ciência, as frentes novas

Duas disputas que eram coadjuvantes em Belém ganharam peso em Antália: a China quer discutir as barreiras comerciais que restringem a circulação de tecnologias limpas, alvo que inclui o ajuste de carbono na fronteira da UE (CBAM).

No ano passado, Pequim e outros emergentes já tinham pedido um item sobre “medidas comerciais unilaterais”. O Brasil respondeu com diálogos paralelos, que ainda não produziram resultado prático.

O pedido africano por um item de comércio, rejeitado agora, tentava amarrar esses diálogos ao processo formal.

A outra frente é a ciência. A maioria dos países quer que o próximo ciclo de relatórios do IPCC, o painel científico da ONU, fique pronto a tempo do segundo Balanço Global, em 2028.

Arábia Saudita, Índia e Rússia resistem ao cronograma, alegando dificuldades para a participação de cientistas de países em desenvolvimento.

O xadrez das alianças

Em Belém, mais de 80 países apoiaram o mapa do caminho para longe dos fósseis. Neste ano, mais de 60 se comprometeram com a mesma transição na Colômbia.

Nenhuma das duas coalizões coincide com os blocos formais da ONU, e em ambas países ricos e pobres aparecem do mesmo lado.

O G77+China segue como a maior força numérica, mas se divide quando o assunto são os fósseis. O próprio Brasil ilustra o cruzamento, ao integra o grupo e o BASIC, ao lado de Índia e China.

Nessa agenda, porém, está mais perto da UE do que de seus parceiros de bloco. Enquanto no financiamento, o G77 volta a se unir contra os ricos.

A própria presidência da COP carrega um dilema próprio. A Austrália, que conduz as negociações, integra o Grupo Umbrella, de desenvolvidos fora da UE, e é grande exportadora de carvão e gás.

O ministro australiano do Clima e Energia, Chris Bowen, presidente das negociações, prepara uma decisão de capa que pode reunir eletrificação, metano, ultrapassagem do 1,5°C e acesso a financiamento.

A Turquia, por sua vez, propõe uma meta voluntária de 35% de eletricidade no consumo final de energia até 2035. Austrália e europeus apoiam, a China ainda não se posicionou e a Índia dificilmente adere.

Nos oceanos, a geometria muda de novo. Uma carta assinada por 105 partes, entre elas Brasil, UE e países africanos, pede que o tema ganhe lugar central na arquitetura da ONU.

O Grupo Árabe aceita discutir oceanos, desde que a conversa não chegue aos fósseis. A aliança, em Antália, portanto, depende da pauta do dia.

A pergunta que paira sobre Antália

Onze anos depois de Paris, as COPs ainda conseguem produzir decisões à altura do problema? Entre especialistas, cresce a leitura de que o processo formal virou só uma das frentes, ao lado de coalizões voluntárias, roteiros de presidência e acordos fora da ONU.

E talvez seja esta a aposta da presidência turca: nessa divisão de trabalho, com a Agenda de Ação, a eletrificação e uma nova iniciativa para transformar as metas nacionais em uma carteira de projetos financiáveis.

O ministro turco do Meio Ambiente, Murat Kurum, presidente da COP31, tem repetido que não vê Antália como destino final, mas como ponto de virada para acelerar a implementação.

Resta saber se a virada cabe numa mesa em que o primeiro item aprovado já abriu a primeira briga. Nenhum programa de trabalho, mecanismo ou meta voluntária, sozinho, fecha a distância entre o que os países prometem e o que entregam.