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Mesmo com pressão eleitoral, ainda dá tempo de aprovar reformas essenciais

O Brasil pouco avançou nas grandes reformas estruturantes e na privatização de estatais deficitárias, mas conseguiu emplacar microrreformas para modernizar a economia
 (Getty Images/Jonne Roriz)
(Getty Images/Jonne Roriz)
Por Carla AranhaPublicado em 20/01/2022 05:54 | Última atualização em 21/01/2022 11:21Tempo de Leitura: 18 min de leitura

O ano começou animado para os acionistas da Eletrobras, de bancos e outras entidades envolvidas no processo da capitalização da companhia. No dia 5 de janeiro, foi realizada a audiência pública da privatização, uma etapa importante, com apresentações do presidente da empresa, Rodrigo Limp, e de executivos do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), responsável pela modelagem econômica da operação. Em fevereiro, deverá acontecer a assembleia de acionistas.

A venda das ações está programada para o final do primeiro semestre, logo após a conclusão da análise final do Tribunal de Contas da União (TCU), prevista para abril ou maio. Se tudo der certo, a capitalização da Eletrobras, que visa transformar a União num sócio minoritário e pode alcançar o valor de 26 bilhões de reais com a emissão primária de ações em poder do governo, pode se transformar no principal feito — e, provavelmente, um dos poucos a ser exibidos — de uma ambiciosa agenda liberal proposta no primeiro dia de mandato do presidente Jair Bolsonaro. 

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Após três anos de governo, muitas das promessas ficaram pelo caminho, como as quase duas dezenas de privatizações anunciadas pelo ministro Paulo Guedes em 2019 e, principalmente, as reformas estruturantes. O pacote de mudanças do sistema tributário brasileiro, considerado um dos mais complexos do mundo, até agora pouco avançou. A reforma administrativa, outra bandeira do programa de inovações da equipe econômica, também está estagnada. O mercado financeiro acredita que pouca coisa deve sair ainda neste ano com a pressão do calendário eleitoral. Boa parte da classe política já se encontra em campanha, visando assentos na Câmara, no Senado e nos governos estaduais — e 2 de abril é o prazo limite para a descompatibilização de ministros que disputarão cargos em outubro.

Os próximos meses, no entanto, são a última oportunidade de dar vazão a projetos em estágio mais avançado. Ou seja, ainda dá para entregar. No campo da redução do papel do Estado na economia, além da privatização da Eletrobras, aprovada pelo Congresso no ano passado, estão previstas a transferência à iniciativa privada de companhias menores, como a Companhia Docas do Espírito Santo (­Codesa), que administra o Porto de Vitória, cujo edital de privatização deve ser publicado ainda em janeiro. Na sequência, deverá ser a vez da Companhia Brasileira de Trens Urbanos (CBTU), de Minas Gerais, da Empresa de Trens Urbanos de Porto Alegre e da Nuclep, fabricante de equipamentos pesados para a indústria nuclear. O Porto de Santos também está na fila, mas sua privatização depende de um aval do TCU, o que levaria o prazo de conclusão para o final do ano — difícil imaginar que no calor das eleições presidenciais a venda do maior porto da América Latina seja concluída. 

Outro projeto que dificilmente deve avançar em 2022 é a venda dos Correios, considerada uma das estrelas do programa de privatizações. A venda da estatal de 95.000 funcionários, a maior em número de empregados, aguarda aprovação no Congresso, onde enfrenta resistências. “Talvez o governo tenha subestimado a dificuldade política em seguir com reformas liberalizantes, sejam no campo da desestatização, sejam outras ainda mais importantes, como as mudanças tributárias e do serviço público”, diz o cientista político americano Christopher Garman, diretor executivo para as Américas da consultoria de risco político Eurasia. “Mas houve, sem dúvida, um descompasso entre as promessas da equipe econômica e a realidade.”

Área sem coleta de esgoto nos arredores de Brasília: aprovação do novo marco do saneamento determina a universalização dos serviços de água e esgoto até 2033 (Evaristo Sa/Getty Images)

De fato, a realidade se mostrou mais complexa. Até agora, nenhuma privatização se concretizou. Em 2019, em plena empolgação de início de governo, o ministro Paulo Guedes anunciou a venda de 17 empresas públicas, entre elas a Telebras, encarregada de administrar uma rede de fibra óptica. Não só o processo de privatização da empresa não avançou como o custo dela para o governo aumentou: em 2020, a Telebras se tornou uma estatal dependente de aportes da União, quando recebeu cerca de 740 milhões de reais do Tesouro para cobrir suas despesas. Entre as 46 estatais federais, 19 dependem de recursos públicos para sobreviver. Os gastos da União com essas companhias mais do que dobrou em uma década e somaram 18 bilhões de reais em 2020.

A demora para o programa de desestatização engrenar levou a baixas no próprio governo, com a saída do empresário Salim ­Mattar da Secretaria Especial de Desestatização, Desinvestimento e Mercados, em 2020, e de outros nomes do Ministério da Economia, descontentes com o ritmo dos trabalhos. “Em administrações como a do ex-presidente Fernando Henrique Cardoso, houve avanços nessa agenda, com a venda de mais de 50 estatais, mas o contexto era outro”, diz o economista Marcos Mendes, pesquisador associado do Insper e autor do livro Por Que É Difícil Fazer Reformas Econômicas no Brasil?. “FHC contava com maioria no Congresso, e o programa de reformas estava atrelado à recuperação econômica. É preciso lembrar também que as estatais muitas vezes são dominadas por grupos de interesse, apegados à máquina pública.”

Plataforma de petróleo na Bacia de Campos: nova lei do gás deve atrair 40 bilhões de reais em investimentos para o setor (Germano Lüders/Exame)

Outro tema correlato que pouco avançou foi a reforma administrativa. Com mais de 12 milhões de funcionários públicos nas três esferas de governo, em nível federal, estadual e municipal, o país emprega hoje 13,6% do PIB com gasto de pessoal, ficando apenas atrás da África do Sul, segundo um ranking da OCDE, o clube dos países ricos. Caso nada seja feito, essa despesa deve aumentar mais, chegando a quase 15% do PIB até o final da década, de acordo com um levantamento da consultoria Oliver Wyman. O próprio presidente Bolsonaro afirmou no começo de janeiro que achava ser impossível aprovar o texto da reforma administrativa que está parado no Congresso desde 2020 — a última versão propunha manter a estabilidade para todos os servidores, porém, com risco de desligamento para aqueles que apresentassem desempenho insuficiente. E mais: ao invés de cortar gastos, os movimentos do Planalto têm ido na direção contrária. Bolsonaro tenta emplacar aumentos salariais para policiais federais e rodoviários, duas categorias em que o presidente encontra forte apoio, deflagrando ameaças de greve em toda a elite do funcionalismo.

Também parada se encontra a reforma tributária. O presidente do Senado, Rodrigo Pacheco, prometeu dar prioridade à proposta na volta do recesso parlamentar, em fevereiro. As chances são baixas diante da resistência de estados, municípios e setores da economia com a possibilidade de perda de arrecadação com a unificação de impostos e a mudança no modelo de cobrança de tributos. Analistas e economistas não contam com a aprovação da reforma administrativa nem da tributária neste ano, em razão do calendário eleitoral, que costuma passar longe de temas polêmicos. “Houve hesitações do próprio governo, que só encaminhou a proposta de mudança do serviço público em 2020, além de idas e vindas em relação à questão tributária que atrapalharam o processo”, diz Mendes. “São reformas difíceis, que precisariam contar com muita articulação política e clareza para ter mais chance de seguir adiante, aspectos em que o atual governo é carente.”

No Brasil, muita coisa joga contra as mudanças estruturantes. A fragmentação política é um desses fatores: mais de 30 partidos contam com algum tipo de representação. “É um cenário diferente daquele da década de 1990, quando se formou uma coalização entre alguns blocos, como PSDB e PFL, para governar e levar adiante uma agenda reformista”, diz o analista político André César, da Hold Assessoria. A legislação também não contribui com uma agenda reformista. Um bom exemplo são os regimentos do Congresso, que contam com inúmeros instrumentos de bloqueio da minoria à tramitação de projetos. O sistema até ganhou um apelido, é o chamado “kit obstrução”. “São mecanismos que facilitam a paralisia de projetos”, diz Mendes. 

(Arte/Exame)

O poder conferido ao Legislativo na carta constitucional, acompanhado pelo fortalecimento de órgãos de controle como o TCU e o Ministério Público, também não ajuda, na visão dos especialistas. “Na prática, o que acontece, por exemplo, é que o TCU tem autonomia para levar o tempo que julgar necessário para emitir um parecer sobre uma privatização”, explica Rafael Vanzella, sócio de infraestrutura do Machado Meyer Advogados. Ações judiciais e impedimentos legais também podem barrar — ou no mínimo atrasar — até a realização de estudos de modelagem econômica de venda de estatais. Uma dessas proibições impedia a administração pública de conduzir análises sobre a privatização da Eletrobras, que só foi autorizada mediante a aprovação de uma medida provisória acatada pelo Congresso, no início do ano passado.

Em um cenário naturalmente desafiador, a pandemia ajudou a jogar uma pá de cal nas reformas — e não só no Brasil. Na França, o governo vinha discutindo mudanças na previdência, consideradas impopulares, antes da crise do coronavírus. Em 2019, os franceses foram às ruas em Paris, durante vários fins de semana, para protestar contra a proposta. A propagação da covid-19 congelou o movimento — e a reforma. Em junho do ano passado, o presidente Emmanuel Macron se deu por vencido e abriu mão das novas medidas. O Brasil, por outro lado, aprovou novas regras para o sistema previdenciário há dois anos, após uma detalhada discussão no Congresso que teve início no governo do ex-presidente Michel Temer. “Em comparação aos últimos 15 anos de administração federal, em que as privatizações e as reformas praticamente pararam, o país até que se saiu bem, ainda mais levando-se em consideração o contexto da pandemia”, analisa Garman, da Eurasia. 

(Arte/Exame)

Mesmo com a máquina pública dificultando mudanças de maior envergadura na gestão do país, há uma frente em que o governo Bolsonaro poderá mostrar que entregou avanços: a das microrreformas, aquelas que não necessitam de tantas etapas de aprovação no Congresso. “Em geral, trata-se de medidas que proporcionam a abertura de mercado em importantes setores da economia, com aderência da iniciativa privada”, diz Marcelo Ribeiro, sócio de regulatório da KPMG no Brasil. Nos últimos três anos, foram aprovados seis marcos regulatórios, entre eles o do sanea­mento básico, que determina a universalização do serviço até 2033, com a abertura de mercado para empresas privadas e um cardápio de metas a ser cumpridas — até então, os contratos entre as companhias estaduais de água e esgoto e os municípios podiam ser renovados automaticamente, sem um maior escrutínio. Desde a sanção da nova lei, há um ano, foram realizados cinco leilões da área de sanea­mento, como o da Cedae, no Rio de Janeiro, que juntos movimentaram mais de 29 bilhões de reais, segundo a Associação Brasileira das Concessionárias Privadas de Serviços Públicos de Água e Esgoto.

Outra medida importante foi a Nova Lei do Gás, que entrou em vigor em abril de 2021 — colocando um ponto-final na concentração de mercado exercida pela Petrobras e suas subsidiárias. “Novos terminais de gás natural devem ser implantados ainda em 2022, já interligados à malha de transporte”, diz Rafael Bastos, secretário de Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis do Ministério de Minas e Energia. Nos próximos anos, o setor deve atrair 40 bilhões de reais em investimentos, de acordo com projeções do governo.

O marco legal das ferrovias, que aboliu a necessidade de licitações para trechos menores, também vem impulsionando o mercado de infraestrutura. Até agora, menos de dois meses após a aprovação da nova lei, mais de 70 empresas protocolaram pedidos para construir ramais ferroviários, totalizando 19.000 quilômetros de trilhos, com aportes que passam de 224 bilhões de reais, segundo o Ministério da Infraestrutura. Operadoras do setor, como a Rumo e a VLI, já entraram com pedidos para explorar linhas em estados como Mato Grosso e Tocantins, por onde passa boa parte das commodities exportadas pelo país. “Companhias menores também estão chegando, o que deve proporcionar a criação de um mercado que antes era quase incipiente”, afirma Marcello Costa, secretário de Transportes Terrestres do Ministério da Infraestrutura.

Agência dos Correios, em São Paulo: resistência no Congresso e ano eleitoral praticamente inviabilizam a privatização da estatal que emprega 95.000 pessoas (Eduardo Frazão/Exame)

Outras frentes ainda podem vingar. O governo prepara o lançamento de uma nova legislação também para o setor de construção civil, com o intuito de desburocratizar parte das exigências para a restauração de prédios antigos, conhecida como retrofit, padronizando normas. Trata-se de um procedimento semelhante ao adotado por países europeus como Portugal e Espanha, em que a simplificação de procedimentos e licenças permitiu o acesso a imóveis antigos no centro das cidades.

A expectativa é que o conjunto de novas regras esteja concluído em março, quando deve seguir para o Congresso. Também com chances de passar é o projeto de lei da estabilização dos preços de combustíveis, que determina um teto (de 7,5%) para o imposto sobre o valor do petróleo bruto e a criação de um colchão de preços baseado nos dividendos da Petrobras devidos à União. O projeto deve ser discutido a partir de fevereiro. Mudanças como essas são, claro, bem-vindas, mas não resolvem as grandes distorções da economia brasileira. O tamanho do Estado, a ineficiência de parte da máquina pública e o custo de produzir no Brasil seguirão temas cruciais para o desenvolvimento brasileiro. “Privatizações e reformas continuarão a ser desafios do próximo governo, seja ele qual for”, diz Garman, da Eurasia.  


ABERTURA DE MERCADO

Nos últimos dois anos, o Congresso aprovou seis marcos regulatórios que modernizam a legislação de importantes setores da economia a fim de atrair investimentos privados e acabar com monopólios

→ Saneamento básico | 15 de julho de 2020

Acaba com a renovação automática de contratos entre as companhias estaduais de saneamento e os municípios, abrindo mercado para a iniciativa privada. Também institui um arcabouço de regras e objetivos, como a obrigatoriedade de realizar licitações caso as cidades não atinjam 90% de cobertura de abastecimento de água e 60% de tratamento de esgoto.

→ Gás | 9 de abril de 2021

Para quebrar o monopólio da Petrobras e suas subsidiárias, a nova lei instituiu o regime de autorizações para a construção e a exploração de gasodutos, além de outras instalações para o transporte de gás, em substituição às concessões, mais demoradas. A comercialização e a estocagem do produto também passaram a contar com uma maior flexibilidade.

→ Câmbio | 8 de dezembro de 2021

Permite a realização de contratos em dólar entre empresas brasileiras e estrangeiras em setores como infraestrutura e exportações, em linha com o que é feito pelos países da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico, protegendo as operações de variações de preços em razão do câmbio. A nova norma facilita ainda o uso do real em transações internacionais.

→ Ferrovias | 14 de dezembro de 2021

Estabeleceu o regime de autorizações, protocoladas no governo pelo setor privado, para construção e operação de novos trechos ferroviários, acabando com a obrigatoriedade de licitações para a ampliação da malha. Para obter o aval para a construção de ferrovias, o ente privado deve apresentar um estudo técnico e certidões de regularidade fiscal.

→ Navegação por cabotagem | 15 de dezembro de 2021

Libera o uso de embarcações estrangeiras para o transporte de carga entre os portos do país, acabando com a reserva de mercado para instituições nacionais. Empresas brasileiras de navegação também ficam dispensadas de ter frota própria para exercer sua atividade, o que deve colaborar para a ampliação do mercado e o estímulo ao transporte pelo litoral.

→ Energia distribuída | 6 de janeiro de 2022

Regulamenta a produção de energia pelos consumidores, a partir de fontes renováveis, como a solar, a eólica e a biomassa. A nova lei se aplica tanto a pessoas físicas quanto a proprietários rurais e empresas que mantenham usinas de pequeno porte, de até 5 megawatts, estipulando um período de transição para o pagamento de encargos do sistema de energia elétrica.

Fonte: Congresso Nacional.


VELHOS TERRENOS, NOVOS BAIRROS

O Ministério da Economia lança em março um projeto de construção de bairros em parceria com prefeituras em terrenos de propriedade da União 

Terreno da União em bairro nobre de São Paulo: governo federal tem mais de 750.000 imóveis em todo o país. E o plano é vender 3.000 até o fim de 2022 (Eduardo Frazão/Exame)

Uma área conhecida por sediar esqueletos de indústrias abandonadas em Seul, na Coreia do Sul, está prestes a ganhar um novo feitio. A ideia é transformar o local em área de moradia dotada de recursos das chamadas cidades inteligentes, com conexão de alta velocidade, transporte público de qualidade e reaproveitamento de recursos naturais, como água da chuva. O projeto sul-coreano é a inspiração para dar um novo destino a áreas de propriedade do governo federal. 

O Ministério da Economia pretende lançar editais para aproveitar espaços urbanos que pertencem à União, muitos deles localizados em áreas nobres de capitais como Belo Horizonte e Florianópolis, para a construção de novos bairros em parcerias com prefeituras e fundos de investimento. A ideia é disponibilizar os terrenos por meio de fundos imobiliários, que serão criados pelo governo e administrados por gestoras. O edital é justamente para escolher os agentes do mercado autorizados a captar os recursos de investidores. A estimativa do Ministério da Economia é que sejam levantados cerca de 300 milhões de reais. “Vamos fazer roadshows no final deste mês com fundos de investimento que podem se aliar a grandes escritórios de arquitetura, com experiência em modernos projetos urbanísticos, para transformar locais degradados em áreas com forte potencial de atração de moradores”, diz Diogo Mac Cord, secretário especial de Desestatização, Desinvestimento e Mercados do Ministério da Economia.

O projeto de transformação da paisagem urbana deve começar com um terreno de 130 hectares da Avenida Nova Beira-Mar Sul, em Florianópolis, e outro situado nas imediações do Aeroporto Carlos Prates, em Belo Horizonte. “A ideia é prover o local de transporte público, como está sendo feito em projetos semelhantes na Coreia do Sul e em outros países, tecnologia e urbanismo de primeira linha”, diz Mac Cord.

A União possui cerca de 750.000 imóveis em todo o país. Boa parte passou às mãos do governo devido a dívidas e outras pendências judiciais contraídas pelos antigos proprietários. Em São Paulo, por exemplo, uma área de 17.000 metros quadrados no bairro do Itaim Bibi, região nobre da capital paulista, pertencia a um consórcio de empresas e, por causa de um financiamento não quitado e de pendências trabalhistas, agora está em poder da Caixa Econômica. Estima-se que ela valha 1 bilhão de reais. Até o final de 2022, o Ministério da Economia pretende se desfazer de mais de 3.000 imóveis, incluindo galpões, terrenos, casas e apartamentos.

Para alcançar essa meta, o governo terá de apertar o passo. Além dos ativos que farão parte da nova modalidade com fundos imobiliários, o governo federal tem 18 imóveis em nove estados à venda avaliados em mais de 166 milhões de reais. São 15 terrenos, duas lojas e um prédio, cujos valores variam de 108.300 a 48,5 milhões de reais. Quem quiser comprá-los terá de participar de leilões que ocorrerão em fevereiro e março. Dos 18 imóveis ofertados, nove estão à venda por terem recebido uma Proposta de Aquisição de Imóveis (PAI), um novo mecanismo que permite que pessoas físicas ou jurídicas apresentem ofertas de compra para adquirir qualquer imóvel da União. Um deles é um prédio no bairro de Santa Teresa, na cidade do Rio de Janeiro, avaliado em 835.000 reais. Em 2020, o Ministério da Economia arrecadou 98 milhões de reais com o novo mecanismo de vendas. O valor, obviamente, está muito longe do 1 trilhão de reais que o ministro Paulo Guedes vislumbrou no início do mandato do presidente Jair Bolsonaro que os imóveis federais poderiam gerar para os cofres da União. Mas dá para encerrar 2022 com muito mais negócios fechados.