Edital de aeroportos traz mudanças surpreendentes

O Tribunal de Contas da União (TCU), no mesmo relatório em que determinou o aumento dos lances mínimos nos leilões dos aeroportos , fez advertências ao governo. Nos editais da licitação divulgados no último dia 15, as recomendações foram apenas parcialmente consideradas, e algumas questões importantes permanecem sem resposta.

Em entrevista ao site de Veja, a advogada Claudia Bonelli, especialista em concessões, licitações e parcerias público-privadas do escritório TozziniFreire Advogados, apontou alterações que causam controvérsias no setor privado. Na avaliação dela, a mudança na forma com que empresas e consórcios devem comprovar capacidade técnica de operação aeroportuária, por exemplo, poderá alterar a composição dos grupos interessados e restringir a participação de companhias competentes. Claudia também faz um alerta para uma restrição imposta no edital que pode levar ao sucateamento dos aeroportos nos últimos anos de concessão.

Embora o mercado ainda tenha muitas dúvidas, a especialista acredita que os questionamentos não serão suficientes para que o edital tenha de ser alterado e republicado, como aconteceu com o do Trem de Alta Velocidade (TAV).

Veja - Quais as alterações mais significativas entre a minuta da licitação dos aeroportos, que estava em consulta pública, e o edital que foi publicado em 15 de dezembro?

Bonelli - O que mais surpreende, na minha avaliação, é a alteração na comprovação de capacidade técnica porque isso tem o poder de modificar a composição dos grupos que vão participar dos leilões. A minuta exigia comprovação de investimento em grandes obras de infraestrutura. Não precisava de um operador aeroportuário. Agora, o edital exige que ao menos uma das companhias integrantes do consórcio possua experiência comprovada de, no mínimo, um ano na última década na operação de aeroportos com volume de 5 milhões de passageiros por ano. Em resumo, mudou a composição dos grupos. É uma exigência clara por um operador estrangeiro. O Brasil não tem expertise dessa magnitude.

Veja - Mas o mercado não vinha questionando a falta de exigência por um operador com experiência no setor?

Bonelli - Sim, o mercado estava questionando isso. O que causa surpresa é que a forma de comprovar essa experiência restringe a participação de algumas empresas. O edital não permite que uma integrante de um consórcio que tenha experiência em outros aeroportos no exterior faça essa comprovação individual. O consórcio inteiro precisaria comprovar. Se isso não for corrigido na fase de esclarecimento dos editais, alguns operadores ficarão de fora por uma questão meramente formal.

Veja - Que pontos o mercado provavelmente questionará durante a fase de esclarecimento?

Bonelli - Existem basicamente três pontos controversos. O primeiro é sobre os bens reversíveis, que são aqueles indispensáveis à continuação do serviço posteriormente, como uma estrada, por exemplo. A legislação brasileira diz que essas estruturas ficam em poder da concessionária durante o prazo de concessão e depois voltam ao poder concedente. A lei também diz que o concessionário deve ser indenizado pelos bens reversíveis que não forem amortizados até o fim – dispositivo que garante que o concessionário não deixe os bens sucateados. O governo, no entanto, inseriu cláusulas no edital que restringem essa indenização, o que fere a legislação, a meu ver. Isso pode fazer com que o concessionário evite investimentos nos últimos anos, já que não será indenizado. O resultado prático seria o sucateamento dos bens. O prejuízo é do usuário e do próprio poder concedente. A segunda restrição que chama a atenção é a que proíbe a exploração das áreas comerciais do aeroporto por empresas pertencentes ao grupo vencedor do leilão. A minuta dizia que, se isso acontecesse, os contratos entre a operadora e a empresa que explora o terminal comercialmente teriam de ser submetidos a preços de mercado – o que é correto para evitar abusos de preços. Mas isso foi proibido no edital. Finalmente, o terceiro ponto é o período de estabilidade dos funcionários da Infraero. A vencedora do leilão terá um período de transição da operação, durante o qual poderá optar por assimilar alguns empregados da estatal. Se o funcionário optar por ficar na concessionária, esta precisará garantir cinco anos de estabilidade, mais a manutenção do instituto de seguridade social da Infraero. É uma exigência incomum até mesmo para as privatizações que tivemos no Brasil.

Veja - Há risco de o edital precisar ser alterado e republicado diante dos questionamentos do mercado?

Bonelli - Acredito que não. Isso aconteceu com o edital do trem-bala. Contudo, não creio que essa experiência deva se repetir no caso dos aeroportos.

Veja - O TCU recomendou a revisão da participação obrigatória de 49% da Infraero nos consórcios e foi ignorado pelo governo. Por que o governo insiste nessa participação?

Bonelli - Não identificamos justificativa técnica para essa participação da Infraero. Todo acompanhamento que fizemos indica que é mais uma decisão política. Não ficou claro qual é o grande benefício dessa participação. Uma das justificativas possíveis é que a Infraero pudesse adquirir expertise. Mas essa não é única possibilidade de isso acontecer. Não precisa ser necessariamente via imposição da manutenção em um aeroporto concedido. O próprio governo já contratou estudos para entender os impactos de uma eventual abertura de capital, no qual ela poderia assimilar essa expertise.

O Tribunal de Contas da União (TCU), no mesmo relatório em que determinou o aumento dos lances mínimos nos leilões dos aeroportos , fez advertências ao governo. Nos editais da licitação divulgados no último dia 15, as recomendações foram apenas parcialmente consideradas, e algumas questões importantes permanecem sem resposta.

Em entrevista ao site de Veja, a advogada Claudia Bonelli, especialista em concessões, licitações e parcerias público-privadas do escritório TozziniFreire Advogados, apontou alterações que causam controvérsias no setor privado. Na avaliação dela, a mudança na forma com que empresas e consórcios devem comprovar capacidade técnica de operação aeroportuária, por exemplo, poderá alterar a composição dos grupos interessados e restringir a participação de companhias competentes. Claudia também faz um alerta para uma restrição imposta no edital que pode levar ao sucateamento dos aeroportos nos últimos anos de concessão.

Embora o mercado ainda tenha muitas dúvidas, a especialista acredita que os questionamentos não serão suficientes para que o edital tenha de ser alterado e republicado, como aconteceu com o do Trem de Alta Velocidade (TAV).

Veja - Quais as alterações mais significativas entre a minuta da licitação dos aeroportos, que estava em consulta pública, e o edital que foi publicado em 15 de dezembro?

Bonelli - O que mais surpreende, na minha avaliação, é a alteração na comprovação de capacidade técnica porque isso tem o poder de modificar a composição dos grupos que vão participar dos leilões. A minuta exigia comprovação de investimento em grandes obras de infraestrutura. Não precisava de um operador aeroportuário. Agora, o edital exige que ao menos uma das companhias integrantes do consórcio possua experiência comprovada de, no mínimo, um ano na última década na operação de aeroportos com volume de 5 milhões de passageiros por ano. Em resumo, mudou a composição dos grupos. É uma exigência clara por um operador estrangeiro. O Brasil não tem expertise dessa magnitude.

Veja - Mas o mercado não vinha questionando a falta de exigência por um operador com experiência no setor?

Bonelli - Sim, o mercado estava questionando isso. O que causa surpresa é que a forma de comprovar essa experiência restringe a participação de algumas empresas. O edital não permite que uma integrante de um consórcio que tenha experiência em outros aeroportos no exterior faça essa comprovação individual. O consórcio inteiro precisaria comprovar. Se isso não for corrigido na fase de esclarecimento dos editais, alguns operadores ficarão de fora por uma questão meramente formal.

Veja - Que pontos o mercado provavelmente questionará durante a fase de esclarecimento?

Bonelli - Existem basicamente três pontos controversos. O primeiro é sobre os bens reversíveis, que são aqueles indispensáveis à continuação do serviço posteriormente, como uma estrada, por exemplo. A legislação brasileira diz que essas estruturas ficam em poder da concessionária durante o prazo de concessão e depois voltam ao poder concedente. A lei também diz que o concessionário deve ser indenizado pelos bens reversíveis que não forem amortizados até o fim – dispositivo que garante que o concessionário não deixe os bens sucateados. O governo, no entanto, inseriu cláusulas no edital que restringem essa indenização, o que fere a legislação, a meu ver. Isso pode fazer com que o concessionário evite investimentos nos últimos anos, já que não será indenizado. O resultado prático seria o sucateamento dos bens. O prejuízo é do usuário e do próprio poder concedente. A segunda restrição que chama a atenção é a que proíbe a exploração das áreas comerciais do aeroporto por empresas pertencentes ao grupo vencedor do leilão. A minuta dizia que, se isso acontecesse, os contratos entre a operadora e a empresa que explora o terminal comercialmente teriam de ser submetidos a preços de mercado – o que é correto para evitar abusos de preços. Mas isso foi proibido no edital. Finalmente, o terceiro ponto é o período de estabilidade dos funcionários da Infraero. A vencedora do leilão terá um período de transição da operação, durante o qual poderá optar por assimilar alguns empregados da estatal. Se o funcionário optar por ficar na concessionária, esta precisará garantir cinco anos de estabilidade, mais a manutenção do instituto de seguridade social da Infraero. É uma exigência incomum até mesmo para as privatizações que tivemos no Brasil.

Veja - Há risco de o edital precisar ser alterado e republicado diante dos questionamentos do mercado?

Bonelli - Acredito que não. Isso aconteceu com o edital do trem-bala. Contudo, não creio que essa experiência deva se repetir no caso dos aeroportos.

Veja - O TCU recomendou a revisão da participação obrigatória de 49% da Infraero nos consórcios e foi ignorado pelo governo. Por que o governo insiste nessa participação?

Bonelli - Não identificamos justificativa técnica para essa participação da Infraero. Todo acompanhamento que fizemos indica que é mais uma decisão política. Não ficou claro qual é o grande benefício dessa participação. Uma das justificativas possíveis é que a Infraero pudesse adquirir expertise. Mas essa não é única possibilidade de isso acontecer. Não precisa ser necessariamente via imposição da manutenção em um aeroporto concedido. O próprio governo já contratou estudos para entender os impactos de uma eventual abertura de capital, no qual ela poderia assimilar essa expertise.