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Edital de aeroportos traz mudanças surpreendentes

Claudia Bonelli, advogada da área de concessões do escritório TozziniFreire, aponta alterações no documento que devem ser questionadas pelas empresas

Nos editais da licitação de aeroportos, as recomendações foram apenas parcialmente consideradas, e algumas questões importantes permanecem sem resposta (Daniela Moreira/EXAME.com)
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Da Redação

Publicado em 5 de janeiro de 2012 às 12h48.

O Tribunal de Contas da União (TCU), no mesmo relatório em que determinou o aumento dos lances mínimos nos leilões dos aeroportos , fez advertências ao governo. Nos editais da licitação divulgados no último dia 15, as recomendações foram apenas parcialmente consideradas, e algumas questões importantes permanecem sem resposta.

Em entrevista ao site de Veja, a advogada Claudia Bonelli, especialista em concessões, licitações e parcerias público-privadas do escritório TozziniFreire Advogados, apontou alterações que causam controvérsias no setor privado. Na avaliação dela, a mudança na forma com que empresas e consórcios devem comprovar capacidade técnica de operação aeroportuária, por exemplo, poderá alterar a composição dos grupos interessados e restringir a participação de companhias competentes. Claudia também faz um alerta para uma restrição imposta no edital que pode levar ao sucateamento dos aeroportos nos últimos anos de concessão.

Embora o mercado ainda tenha muitas dúvidas, a especialista acredita que os questionamentos não serão suficientes para que o edital tenha de ser alterado e republicado, como aconteceu com o do Trem de Alta Velocidade (TAV).

Veja - Quais as alterações mais significativas entre a minuta da licitação dos aeroportos, que estava em consulta pública, e o edital que foi publicado em 15 de dezembro?

Bonelli - O que mais surpreende, na minha avaliação, é a alteração na comprovação de capacidade técnica porque isso tem o poder de modificar a composição dos grupos que vão participar dos leilões. A minuta exigia comprovação de investimento em grandes obras de infraestrutura. Não precisava de um operador aeroportuário. Agora, o edital exige que ao menos uma das companhias integrantes do consórcio possua experiência comprovada de, no mínimo, um ano na última década na operação de aeroportos com volume de 5 milhões de passageiros por ano. Em resumo, mudou a composição dos grupos. É uma exigência clara por um operador estrangeiro. O Brasil não tem expertise dessa magnitude.

Veja - Mas o mercado não vinha questionando a falta de exigência por um operador com experiência no setor?

Bonelli - Sim, o mercado estava questionando isso. O que causa surpresa é que a forma de comprovar essa experiência restringe a participação de algumas empresas. O edital não permite que uma integrante de um consórcio que tenha experiência em outros aeroportos no exterior faça essa comprovação individual. O consórcio inteiro precisaria comprovar. Se isso não for corrigido na fase de esclarecimento dos editais, alguns operadores ficarão de fora por uma questão meramente formal.


Veja - Que pontos o mercado provavelmente questionará durante a fase de esclarecimento?

Bonelli - Existem basicamente três pontos controversos. O primeiro é sobre os bens reversíveis, que são aqueles indispensáveis à continuação do serviço posteriormente, como uma estrada, por exemplo. A legislação brasileira diz que essas estruturas ficam em poder da concessionária durante o prazo de concessão e depois voltam ao poder concedente. A lei também diz que o concessionário deve ser indenizado pelos bens reversíveis que não forem amortizados até o fim – dispositivo que garante que o concessionário não deixe os bens sucateados. O governo, no entanto, inseriu cláusulas no edital que restringem essa indenização, o que fere a legislação, a meu ver. Isso pode fazer com que o concessionário evite investimentos nos últimos anos, já que não será indenizado. O resultado prático seria o sucateamento dos bens. O prejuízo é do usuário e do próprio poder concedente. A segunda restrição que chama a atenção é a que proíbe a exploração das áreas comerciais do aeroporto por empresas pertencentes ao grupo vencedor do leilão. A minuta dizia que, se isso acontecesse, os contratos entre a operadora e a empresa que explora o terminal comercialmente teriam de ser submetidos a preços de mercado – o que é correto para evitar abusos de preços. Mas isso foi proibido no edital. Finalmente, o terceiro ponto é o período de estabilidade dos funcionários da Infraero. A vencedora do leilão terá um período de transição da operação, durante o qual poderá optar por assimilar alguns empregados da estatal. Se o funcionário optar por ficar na concessionária, esta precisará garantir cinco anos de estabilidade, mais a manutenção do instituto de seguridade social da Infraero. É uma exigência incomum até mesmo para as privatizações que tivemos no Brasil.

Veja - Há risco de o edital precisar ser alterado e republicado diante dos questionamentos do mercado?

Bonelli - Acredito que não. Isso aconteceu com o edital do trem-bala. Contudo, não creio que essa experiência deva se repetir no caso dos aeroportos.

Veja - O TCU recomendou a revisão da participação obrigatória de 49% da Infraero nos consórcios e foi ignorado pelo governo. Por que o governo insiste nessa participação?

Bonelli - Não identificamos justificativa técnica para essa participação da Infraero. Todo acompanhamento que fizemos indica que é mais uma decisão política. Não ficou claro qual é o grande benefício dessa participação. Uma das justificativas possíveis é que a Infraero pudesse adquirir expertise. Mas essa não é única possibilidade de isso acontecer. Não precisa ser necessariamente via imposição da manutenção em um aeroporto concedido. O próprio governo já contratou estudos para entender os impactos de uma eventual abertura de capital, no qual ela poderia assimilar essa expertise.

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O Tribunal de Contas da União (TCU), no mesmo relatório em que determinou o aumento dos lances mínimos nos leilões dos aeroportos , fez advertências ao governo. Nos editais da licitação divulgados no último dia 15, as recomendações foram apenas parcialmente consideradas, e algumas questões importantes permanecem sem resposta.

Em entrevista ao site de Veja, a advogada Claudia Bonelli, especialista em concessões, licitações e parcerias público-privadas do escritório TozziniFreire Advogados, apontou alterações que causam controvérsias no setor privado. Na avaliação dela, a mudança na forma com que empresas e consórcios devem comprovar capacidade técnica de operação aeroportuária, por exemplo, poderá alterar a composição dos grupos interessados e restringir a participação de companhias competentes. Claudia também faz um alerta para uma restrição imposta no edital que pode levar ao sucateamento dos aeroportos nos últimos anos de concessão.

Embora o mercado ainda tenha muitas dúvidas, a especialista acredita que os questionamentos não serão suficientes para que o edital tenha de ser alterado e republicado, como aconteceu com o do Trem de Alta Velocidade (TAV).

Veja - Quais as alterações mais significativas entre a minuta da licitação dos aeroportos, que estava em consulta pública, e o edital que foi publicado em 15 de dezembro?

Bonelli - O que mais surpreende, na minha avaliação, é a alteração na comprovação de capacidade técnica porque isso tem o poder de modificar a composição dos grupos que vão participar dos leilões. A minuta exigia comprovação de investimento em grandes obras de infraestrutura. Não precisava de um operador aeroportuário. Agora, o edital exige que ao menos uma das companhias integrantes do consórcio possua experiência comprovada de, no mínimo, um ano na última década na operação de aeroportos com volume de 5 milhões de passageiros por ano. Em resumo, mudou a composição dos grupos. É uma exigência clara por um operador estrangeiro. O Brasil não tem expertise dessa magnitude.

Veja - Mas o mercado não vinha questionando a falta de exigência por um operador com experiência no setor?

Bonelli - Sim, o mercado estava questionando isso. O que causa surpresa é que a forma de comprovar essa experiência restringe a participação de algumas empresas. O edital não permite que uma integrante de um consórcio que tenha experiência em outros aeroportos no exterior faça essa comprovação individual. O consórcio inteiro precisaria comprovar. Se isso não for corrigido na fase de esclarecimento dos editais, alguns operadores ficarão de fora por uma questão meramente formal.


Veja - Que pontos o mercado provavelmente questionará durante a fase de esclarecimento?

Bonelli - Existem basicamente três pontos controversos. O primeiro é sobre os bens reversíveis, que são aqueles indispensáveis à continuação do serviço posteriormente, como uma estrada, por exemplo. A legislação brasileira diz que essas estruturas ficam em poder da concessionária durante o prazo de concessão e depois voltam ao poder concedente. A lei também diz que o concessionário deve ser indenizado pelos bens reversíveis que não forem amortizados até o fim – dispositivo que garante que o concessionário não deixe os bens sucateados. O governo, no entanto, inseriu cláusulas no edital que restringem essa indenização, o que fere a legislação, a meu ver. Isso pode fazer com que o concessionário evite investimentos nos últimos anos, já que não será indenizado. O resultado prático seria o sucateamento dos bens. O prejuízo é do usuário e do próprio poder concedente. A segunda restrição que chama a atenção é a que proíbe a exploração das áreas comerciais do aeroporto por empresas pertencentes ao grupo vencedor do leilão. A minuta dizia que, se isso acontecesse, os contratos entre a operadora e a empresa que explora o terminal comercialmente teriam de ser submetidos a preços de mercado – o que é correto para evitar abusos de preços. Mas isso foi proibido no edital. Finalmente, o terceiro ponto é o período de estabilidade dos funcionários da Infraero. A vencedora do leilão terá um período de transição da operação, durante o qual poderá optar por assimilar alguns empregados da estatal. Se o funcionário optar por ficar na concessionária, esta precisará garantir cinco anos de estabilidade, mais a manutenção do instituto de seguridade social da Infraero. É uma exigência incomum até mesmo para as privatizações que tivemos no Brasil.

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Bonelli - Acredito que não. Isso aconteceu com o edital do trem-bala. Contudo, não creio que essa experiência deva se repetir no caso dos aeroportos.

Veja - O TCU recomendou a revisão da participação obrigatória de 49% da Infraero nos consórcios e foi ignorado pelo governo. Por que o governo insiste nessa participação?

Bonelli - Não identificamos justificativa técnica para essa participação da Infraero. Todo acompanhamento que fizemos indica que é mais uma decisão política. Não ficou claro qual é o grande benefício dessa participação. Uma das justificativas possíveis é que a Infraero pudesse adquirir expertise. Mas essa não é única possibilidade de isso acontecer. Não precisa ser necessariamente via imposição da manutenção em um aeroporto concedido. O próprio governo já contratou estudos para entender os impactos de uma eventual abertura de capital, no qual ela poderia assimilar essa expertise.

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