Por Isadora Cohen e Gabriel Goldfajn*

A aproximação do preço do petróleo à marca simbólica de US$ 100 por barril recoloca no centro do debate econômico os efeitos de choques energéticos sobre inflação, crescimento e investimento. Embora o preço do Brent continue oscilando— refletindo a volatilidade típica de um mercado sensível a tensões geopolíticas e restrições de oferta — o movimento ocorre em um momento particularmente sensível para economias emergentes.

No caso brasileiro, os impactos não se limitam à esfera macroeconômica tradicional e atingem diretamente contratos de infraestrutura estruturados por meio de concessões e parcerias público-privadas (PPPs), cujas premissas financeiras dependem de projeções de custo que frequentemente se estendem por duas ou três décadas.

Choques no preço do petróleo tradicionalmente se transmitem à inflação por múltiplos canais. O primeiro é direto, por meio do preço dos combustíveis. O segundo é indireto, via aumento do custo de transporte e de insumos industriais derivados de petróleo. Em economias com elevada dependência do transporte rodoviário, como a brasileira, esse efeito tende a se disseminar rapidamente pela estrutura de preços.

Dados do índice de preços ao consumidor amplo (IPCA), divulgados pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística, mostram que combustíveis permanecem entre os componentes mais voláteis da inflação. Em 2023, por exemplo, o subitem gasolina registrou variação acumulada próxima de 11,7%, enquanto o diesel apresentou variações próximas de 7% ao longo do ano, refletindo tanto o comportamento do petróleo internacional quanto a dinâmica cambial.

Para o setor de infraestrutura, no entanto, o impacto mais relevante do petróleo elevado não se limita ao preço dos combustíveis. Ele aparece de forma particularmente clara em um insumo essencial das obras rodoviárias: o cimento asfáltico de petróleo (CAP). Esse derivado do petróleo constitui o principal ligante utilizado na mistura asfáltica aplicada na pavimentação e na recuperação estrutural de rodovias.

Estimativas utilizadas pelo DNIT no sistema SICRO e em análises compiladas por entidades técnicas do setor rodoviário, como a Associação Nacional das Empresas de Obras Rodoviárias (ANEOR) indicam que materiais betuminosos — incluindo o CAP — podem representar aproximadamente entre 25% e 40% do custo total de pavimentação em pavimentos flexíveis, dependendo da espessura do revestimento, das condições do solo e da estrutura do projeto.

O Boletim de Infraestrutura do FGV IBRE indica que o cimento asfáltico de petróleo registrou variação superior a 14% em doze meses até meados de 2025, refletindo a transmissão dos preços internacionais do petróleo para insumos utilizados em obras rodoviárias. Como o CAP é diretamente derivado do petróleo, oscilações na commodity internacional tendem a se refletir com relativa rapidez no custo do material.

Custos maiores para concessões

Projetos federais que envolvem grandes programas de duplicação ou recuperação estrutural de pavimentos — como concessões em trechos da BR-163, da BR-381 em Minas Gerais e da Via Dutra administrada pela CCR RioSP — tiveram que lidar com cenários de custo de insumos diferentes daqueles previstos nos estudos originais de viabilidade.

Concessões operadas por grupos como EcoRodovias e EPR também enfrentaram pressões semelhantes em seus programas de investimento, sobretudo em contratos que preveem grandes volumes de pavimentação e recuperação estrutural.

Nesse ponto, a discussão econômica frequentemente se transforma em discussão jurídica. O regime de concessões e PPPs no Brasil se baseia no princípio da preservação do equilíbrio econômico-financeiro dos contratos, consagrado em legislações como a Lei nº 8.987/1995 e a Lei nº 11.079/2004.

De acordo com esse regime, oscilações normais de mercado são classificadas como álea ordinária, risco assumido pelo concessionário ao participar do leilão. No entanto, eventos externos imprevisíveis ou de grande magnitude podem configurar álea extraordinária, conceito clássico do direito administrativo que permite a recomposição do equilíbrio econômico-financeiro do contrato.

Esse entendimento também encontra respaldo no regime de alterações contratuais previsto no artigo 65 da Lei nº 8.666/1993, que admite reequilíbrios contratuais quando fatos imprevisíveis ou previsíveis de consequências incalculáveis alteram substancialmente as condições de execução do contrato.

Tal mecanismo entrou em vigor entre 2022 e 2024, quando a elevação expressiva dos preços de insumos decorrente da pandemia e da guerra entre Rússia e Ucrânia levou concessionárias rodoviárias a discutir com o regulador os impactos da inflação extraordinária de materiais sobre contratos existentes.

Em resposta, a Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT) iniciou processos técnicos para avaliar a recomposição do equilíbrio econômico-financeiro de concessões afetadas pelo aumento de custos. Marco importante desse processo foi a Nota Técnica nº 5836/2023 da ANTT, que analisou pleitos de reequilíbrio contratual e discutiu metodologias para mensurar o impacto da inflação de insumos — incluindo materiais utilizados em obras rodoviárias — sobre contratos de concessão federais.

A nota técnica propôs que a agência utilizasse bases oficiais de referência de custos de engenharia, como as composições de preços e índices do Sistema de Custos Rodoviários (SICRO) do Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes, além de índices de preços de insumos de construção civil e infraestrutura, como o Índice Nacional de Custo da Construção (INCC) para identificar variações extraordinárias em relação às premissas adotadas nos estudos de viabilidade dos contratos.

A partir dessa metodologia, a ANTT indicou que eventuais pedidos de recomposição deveriam demonstrar de forma objetiva o nexo causal entre o choque de preços e o desequilíbrio do contrato, permitindo diferenciar oscilações típicas de mercado — consideradas risco ordinário do concessionário — de eventos excepcionais que poderiam configurar álea extraordinária e justificar processos de reequilíbrio econômico-financeiro.

O debate também foi acompanhado pelos órgãos de controle. O Tribunal de Contas da União analisou processos relacionados à recomposição do equilíbrio econômico-financeiro em concessões de infraestrutura afetadas por choques de custo, especialmente no contexto da pandemia e da alta global de insumos após a guerra entre Rússia e Ucrânia.

Entre as decisões relevantes estão os Acórdãos nº 1142/2023-Plenário e nº 2720/2023-Plenário, nos quais o tribunal discutiu a necessidade de critérios objetivos para avaliar pleitos de reequilíbrio contratual. Nessas decisões, o TCU enfatizou que a recomposição do equilíbrio econômico-financeiro deve preservar a alocação de riscos definida nos contratos e nos editais de concessão, evitando que oscilações normais de mercado — classificadas como álea ordinária — sejam indevidamente transferidas ao poder concedente.

Posteriormente, no Acórdão nº 2440/2024-Plenário, o tribunal voltou a tratar do tema ao examinar procedimentos adotados pela Agência Nacional de Transportes Terrestres na análise de pleitos de recomposição contratual relacionados à elevação de custos de obras rodoviárias. A decisão reforçou a necessidade de metodologias técnicas transparentes para quantificar impactos de eventos extraordinários e destacou que eventuais recomposições devem demonstrar claramente o nexo causal entre o choque econômico alegado e o desequilíbrio do contrato.

Na prática, essas decisões consolidam o entendimento de que a recomposição do equilíbrio econômico-financeiro continua sendo possível diante de eventos extraordinários, mas depende de análises técnicas rigorosas que preservem a segurança jurídica e a previsibilidade regulatória do setor de concessões.

Preço alto em meio a novo ciclo de concessões

A volta do petróleo à casa dos US$ 100 ocorre justamente quando o Brasil prepara um novo ciclo de concessões rodoviárias.

Entre os projetos atualmente em estruturação pelo Ministério dos Transportes, pela ANTT e pelo BNDES estão corredores relevantes como Rota dos Sertões (BR-116/251), Rotas Gerais (BR-262/381) e novos lotes rodoviários em estados como Paraná, Goiás e Mato Grosso do Sul. Segundo estimativas divulgadas pelo governo federal e por estudos de estruturação conduzidos pelo BNDES, esse conjunto de projetos pode representar mais de R$ 100 bilhões em investimentos previstos em concessões rodoviárias ao longo da segunda metade da década.

Caso a alta do petróleo se mostre persistente, parte dessas modelagens poderá rapidamente se tornar defasada, levando investidores a exigir taxas internas de retorno mais elevadas ou mecanismos adicionais de mitigação de risco para participar dos leilões.

Mais do que um problema conjuntural, esse cenário funciona como um verdadeiro teste de estresse institucional para o modelo brasileiro de concessões. A natureza de longo prazo desses contratos faz com que choques macroeconômicos globais inevitavelmente se traduzam em desafios regulatórios. O verdadeiro desafio para o sistema institucional brasileiro não é eliminar esses riscos — algo impossível em um mundo de crescente instabilidade geopolítica —, mas desenvolver mecanismos capazes de absorvê-los sem comprometer a previsibilidade regulatória que sustenta o investimento privado em infraestrutura.

*Isadora Cohen é sócia da ICO Consultoria. Foi secretária-executiva de Transportes Metropolitanos do Estado de São Paulo, secretária do Programa de Desestatização. Fundadora e apresentadora do Infracast

*Gabriel Goldfajn é economista pela FEA-USP, mestre e doutorando na FGV. Atua em políticas públicas e é consultor na ICO Consultoria