As políticas comerciais e de desenvolvimento tecnológico quase sempre têm consequências distributivas. Pode haver algumas exceções para as quais a implementação de uma política produz ganhos ou nenhuma perda para quase todos, o que os economistas chamariam de melhoria de Pareto. Mas esses casos são relativamente raros.

Alguém poderia argumentar que, para os países em desenvolvimento em estágio inicial, o modelo de crescimento impulsionado pelas exportações que atrai mão de obra excedente para os setores industriais e urbanos em modernização chega perto de atender a esse padrão. Mas, mesmo aí, os ganhos não são distribuídos uniformemente, e a desigualdade de renda normalmente aumenta.

Os impactos distributivos são a norma, dentro dos países e para além das fronteiras nacionais. Os países em desenvolvimento bem-sucedidos experimentam mudanças estruturais como parte do processo de crescimento. Os benefícios de longo prazo da exposição aos mercados e investimentos globais são muito grandes, impulsionando tanto o crescimento quanto significativos ajustes estruturais em termos de empregos, habilidades e capital humano. Mas alguns setores são inevitavelmente afetados negativamente. 

Para garantir que novas oportunidades e pressões econômicas não sobrecarreguem a capacidade de adaptação dos países em desenvolvimento — particularmente da força de trabalho —, os formuladores de políticas devem administrar o ritmo e a sequência do processo de abertura no comércio, investimento e balança de capital. Por exemplo, se a criação líquida de empregos — empregos criados menos empregos perdidos — se tornar negativa, a abertura pode estar acontecendo muito rapidamente.

Os esforços para calibrar o ritmo de abertura deveriam ser complementados por alguma redistribuição para pessoas ou setores afetados adversamente, mas não à custa do investimento. Mais importante, para apoiar a criação de um padrão inclusivo de ajuste estrutural, o governo deveria investir pesadamente em educação de alta qualidade e acessível (de baixo custo ou gratuita) para jovens e treinamento para trabalhadores mais velhos.

Tudo isso é vital para garantir que as políticas que sustentam o modelo de crescimento mantenham o apoio popular; caso contrário, a oposição política provavelmente interromperá ou até abortará a estratégia de crescimento.

Desafios dos países

Esses desafios não se limitam às economias em desenvolvimento. Comércio, investimento e tecnologia têm efeitos significativos na estrutura econômica, preços relativos e distribuição de renda e riqueza praticamente em todos os lugares. Um recente artigo argumenta que o comércio com a China não só tem efeitos negativos diretos sobre o emprego e os salários no setor industrial dos Estados Unidos mas também produz efeitos negativos ascendentes sobre os fornecedores de produtos intermediários. 

Obviamente, os autores do artigo concluem que, para os Estados Unidos, o comércio com a China traz benefícios líquidos, porque o efeito descendente positivo — uma ampla gama de indústrias obtendo acesso a produtos intermediários mais baratos — é maior do que os efeitos negativos diretos e o ascendente combinados. 

No entanto, o comércio Estados Unidos-China ainda tem importantes implicações distributivas porque os efeitos negativos são mais concentrados por setor e pela geografia, enquanto os positivos são amplamente disseminados. Isso provavelmente provocou impacto significativo nas atitudes americanas em relação ao comércio com a China — e, portanto, na política comercial dos Estados Unidos em geral.

É claro que o debate sobre o comércio com a China é particularmente acalorado nos Estados Unidos, principalmente devido às alegações de que a China violou as regras da Organização Mundial do Comércio. Mas isso é um engano.

Certamente há muitos casos de falha dos países em desenvolvimento em cumprir rigorosamente as regras da OMC. Mas os efeitos estruturais e distributivos do comércio não dependem do cumprimento das regras da OMC por um país, e sim de seu estágio de desenvolvimento, da escala do comércio e de suas vantagens comparativas.

A gravidade do chamado choque da China nos Estados Unidos refletiu sua velocidade e escala. O erro dos formuladores de políticas foi dedicar relativamente pouca atenção à modulação da velocidade da transição ou ao apoio aos afetados pelo ajuste estrutural.

Mas diminuir o ritmo da mudança estrutural é mais de ser dito do que feito, especialmente quando se trata da transição verde — outro fator-chave da mudança estrutural atualmente. Décadas de inação significam que reduções rápidas nas emissões de gases de efeito estufa são agora urgentemente necessárias. Mas isso já está criando grandes deslocamentos, com sérias implicações distributivas. À medida que esses efeitos crescem, também aumenta a resistência às iniciativas necessárias.

Um terceiro impulsionador da transformação estrutural hoje é a tecnologia. Como David Autor e outros documentaram, mesmo antes das últimas descobertas em inteligência artificial, a tecnologia digital estava removendo empregos (codificáveis), principalmente de renda média da economia, levando à polarização de emprego e renda. Esse fenômeno pode ser observado em todas as economias avançadas.

Para agravar o desafio nos Estados Unidos, o crescimento da produtividade mudou para uma via dupla. Como Belinda Azenui e eu observamos recentemente, os avanços em aprendizado de máquina permitiram o rápido crescimento da produtividade no que os tecnólogos chamam de “camada de bits” da economia — onde as informações são processadas, armazenadas, acessadas e usadas, onde as transações ocorrem e onde as decisões são tomadas.

Mas na “camada de átomos”, onde ocorre a atividade econômica física, o crescimento da produtividade é misto — maior em ambientes estruturados, como produção e logística, e menor em outros lugares, incluindo grandes setores de emprego, como hotelaria. Se essas tendências — e a falta de ação dos formuladores de políticas — persistirem, a diferença de produtividade e renda continuará aumentando.

Em um artigo de 2022 intitulado The Turing Trap (“A armadilha de Turing”), Erik Brynjolfsson sugeriu que a agenda de pesquisa da IA ​​está excessivamente focada na inteligência artificial semelhante à humana, motivada pelo famoso teste de Turing: uma pessoa que interage com uma máquina poderá determinar se esta é uma? Claramente, esse benchmark produziu avanços surpreendentes. Mas Brynjolfsson argumenta que precisa ser complementado com uma agenda de aumento de máquinas mais agressivas e bem financiadas. O objetivo de desenvolver veículos semiautônomos deve ser acompanhado de um impulso para aumentar a produtividade de uma ampla gama de empregos no setor de serviços.