Dez recomendações para um mercado de carbono regulado no Brasil

Por Guilherme Borba Lefevre, Gustavo Velloso Breviglieri e Guarany Ipê do Sol Osório, do Centro de Estudos em Sustentabilidade da Fundação Getulio da Vargas ( FGVces )

No rol de ferramentas à disposição de formuladores de políticas públicas para lidar com a mudança do clima, a adoção de instrumentos de precificação (das emissões) de gases de efeito estufa (GEE) vem crescendo no mundo e, de acordo com o Banco Mundial, em 2022, já era encontrada em 68 jurisdições.

Estudos realizados no âmbito do Projeto Partnership for Market Readiness (PMR) Brasil, parceria entre o Banco Mundial e o Ministério da Economia, indicaram que o cumprimento das metas climáticas brasileiras com o uso de instrumento mandatório de precificação de carbono seria menos custoso para nossa economia, frente a cenários nos quais o país prescindiria de tais instrumentos.

A precificação das emissões de GEE mandatória pode ser feita por um tributo ou um sistema de comércio de emissões (SCE). Comumente, o estabelecimento de um SCE segue os seguintes passos:

• Definição da cobertura do instrumento: setores, atividades e fontes de emissão a serem regulados;
• Definição do teto de emissões (cap): volume máximo de GEE que pode ser emitido em conjunto pelos entes regulados;
• Conversão do cap em permissões a emitir e alocação (distribuição) dessas permissões para os entes regulados;
• Comercialização das permissões entre os entes regulados;
• Entrega, por parte de cada ente regulado, de quantidade de permissões equivalente ao seu volume de emissões em determinado período.
• Aplicação de sanções aos atores que não cumprirem o ponto acima.

Os esforços no Brasil

O país se comprometeu a reduzir suas emissões de GEE em 50% até 2030, em comparação com os volumes observados em 2005, além de atingir uma meta de neutralidade de carbono até 2050. Desde 2009, está em vigor a Política Nacional sobre Mudança do Clima que visa, entre outros objetivos, estimular o desenvolvimento do Mercado Brasileiro de Redução de Emissões (MBRE) [1] que, apesar de ainda não ter sido regulamentado, foi incluído como instrumento para operacionalização das medidas previstas no Decreto 11.075, de 19 de maio de 2022. Há também um processo legislativo sobre a instituição de um SCE no Brasil a partir do Projeto de Lei Federal 2.148 de 2015 (Apensados: PLs 10.073/2018, 5.710/2019, 290/2020 e 528/2021). O avanço do PL suscitou a manifestação de diferentes organizações empresariais, como a Confederação Nacional das Indústrias.

O presente artigo visa contribuir para esse debate, oferecendo insumos teóricos e recomendações práticas baseadas em pesquisas aplicadas desenvolvidas pelo FGVces entre 2012 e 2021. Aqui aborda-se o uso de mercados de carbono regulados como instrumentos de políticas públicas, embora existam, em paralelo, os mercados voluntários em que organizações e pessoas físicas compram créditos de carbono (offsets).

Recomendações

1. Estruturar programa de Monitoramento, Relato e Verificação (MRV) anteriormente ao início do SCE

Um programa de MRV estipula procedimentos padronizados para mensurar, contabilizar e divulgar (ao menos perante às autoridades competentes) as emissões de GEE no menor nível organizacional possível, como uma planta ou instalação industrial. A adoção de tal programa deve ocorrer com antecedência suficiente ao início do SCE, de modo a permitir que o órgão regulador tome decisões bem informadas acerca da melhor configuração dos (demais) elementos estruturantes do sistema.

2. Definir cobertura abrangente e representativa de fontes de emissões ainda não reguladas

Um SCE é apenas um dos elementos de uma política climática nacional e, portanto, não é necessário que inclua todas as emissões de GEE do Brasil. Algumas atividades já são alvo de outras políticas e não precisariam ser cobertas pelo SCE. A inclusão de gama volumosa e pulverizada de atores tende a elevar os custos de implementação e administração do instrumento. Assim, um mercado de carbono regulado pode, ao menos em um primeiro momento, focar naqueles setores e atividades cujas emissões de GEE são mais representativas para o país e para os quais é possível estipular e fiscalizar o cumprimento das diretrizes de um programa de MRV.

3. Definir teto absoluto de emissões com base em médias históricas

O teto de emissões (no inglês, cap) deve ser estipulado em termos absolutos, não sofrendo ajustes com base em outros parâmetros, como o crescimento do Produto Interno Bruto. O uso de médias históricas de emissões, para diversos anos, representa prática que resulta em metas mais razoáveis (e menos sujeitas a grandes flutuações).

Adicionalmente, o cap deve ser aplicado unicamente para o conjunto de atores cobertos pelo SCE, não havendo caps setoriais, subsetoriais ou por ente regulado. A adoção de teto de emissões por setor, atividade ou ente pode representar barreira à transação de permissões entre atores e comprometer a eficácia do instrumento.

4. Realizar distribuição de permissões a emitir por meio de alocação gratuita e leilões

Como o objetivo é reduzir emissões, não há permissões suficientes para todos os atores regulados continuarem a emitir os mesmos volumes praticados historicamente, haverá escassez de permissões. Os custos para redução de emissões por parte de cada ente regulado são incertos para o regulador e a alocação (distribuição) de permissões via leilões asseguraria que as permissões fossem direcionadas àqueles que mais às valorizam, isto é, possuem maior dificuldade em reduzir suas emissões.

Por outro lado, a aquisição de permissões em leilões representa custo adicional às empresas e pode trazer consequências negativas para a competitividade dos entes regulados. Para minimizar tais impactos, parcela das permissões que compõem o teto de emissões do instrumento pode ser distribuída de maneira gratuita, em especial para aqueles setores mais intensos em emissões e expostos ao comércio internacional.

5. Adotar mecanismos de estabilização de preços e flexibilização de cumprimento

Grande volatilidade de preços das permissões a emitir pode gerar incerteza nos entes regulados, afetar suas decisões e comprometer a eficácia do instrumento. Assim, é recomendável a adoção de mecanismos como uma reserva de permissões que pode ser introduzida gradualmente no mercado, pelo órgão regulador, conforme pressões de demanda, e o estabelecimento de um teto e/ou piso para os preços das permissões.

Outra prática que auxilia no controle de preços das permissões é a aceitação de uso de créditos de carbono (offsets) gerados a partir de projetos de mitigação realizados de forma voluntária por atores não cobertos pelo SCE, para conciliação de parcela das emissões daqueles atores regulados, desde que devidamente validados por procedimentos rigorosos. Comumente, adota-se um limite de uso de offsets entre 10% e 20% das obrigações.

6. Promover o engajamento de stakeholders

Para maior representação e participação de diferentes segmentos da sociedade brasileira e dos potenciais entes regulados na construção de um SCE, é importante que haja um forte componente de engajamento e capacitação em sua concepção. Isso contribui para seu sucesso e aumentar sua aceitação por diferentes atores.

7. Considerar integração (linking)

Apesar de não haver necessidade, a conexão (linking) entre o instrumento nacional e instrumentos similares encontrados internacionalmente aumenta e diversifica o número de compradores e vendedores em um SCE, o que pode fornecer benefícios duplos, aumentando a liquidez e reduzindo a volatilidade dos preços.

8. Estabelecer regras de cumprimento equilibrando estímulos para alcançar reduções de emissões e competitividade

Procedimentos e mecanismos para promover, facilitar e fazer cumprir os objetivos do SCE devem ser desenhados de maneira a não prejudicar indevidamente a competitividade dos agentes que porventura não consigam arcar com todas as suas obrigações. Mesmo que indispensáveis, punições podem ser pensadas de maneira a considerar, por um lado, a necessidade de penalizar o não cumprimento e, por outro, a capacidade de recuperação de participantes após a punição recebida.

9. Permitir a reciclagem das receitas com vendas de permissões

Receitas oriundas das vendas de permissões por parte do órgão regulador, por exemplo em leilões, podem ser “recicladas” de maneira a reduzir o impacto do SCE sobre a economia brasileira, em particular mediante a redução (proporcional) de outros tributos, como a redução correspondente na alíquota do INSS, conforme estudado pelo Projeto PMR Brasil. Outra opção seria o uso dessas receitas em medidas de mitigação de emissões nos setores regulados, ou ainda em favor de políticas distributivas para o combate a pobreza.

10. Permitir ampla participação de agentes no mercado secundário para aumento de liquidez

A atuação no mercado secundário de permissões deve ser facultada a quaisquer pessoas físicas e jurídicas que tenham interesse em adquirir (e vender) permissões, mesmo que não cobertos pelo SCE. A participação de outros atores visa aumentar a liquidez no mercado de permissões a e, assim, contribuir para o bom funcionamento do instrumento.

Considerações finais

Ainda que SCEs sejam uma solução com sólido embasamento teórico, a cuidadosa consideração acerca do desenho dos principais elementos de um SCE, levando em conta as características e peculiaridades do contexto brasileiro, se faz necessária para que o país possa reduzir suas emissões de GEE ao menor custo possível para a sociedade.

Com as recomendações aqui apresentadas, visa-se, sobretudo, contribuir para uma tomada de decisão informada, de qualidade, com base em conhecimento teórico e empírico, a fim de garantir a integridade ambiental e ambição climática de um eventual SCE brasileiro.

A íntegra desse artigo foi publicada na edição de maio da revista GV Executivo.

[1] Brasil (2009). Lei Nº 12.187, de 29 de dezembro de 2009.