Muito por fazer nos estados

São Paulo - Os estados têm papel destacado em serviços fundamentais para a população, como segurança, saúde e educação. Por isso, são indispensáveis para acelerar, aprimorar e consolidar o processo de desenvolvimento do Brasil. Felizmente, nos últimos anos, as maiores inovações e avanços na gestão pública aconteceram na esfera estadual.

Administração por resultados, meritocracia e parcerias com a iniciativa privada são apenas alguns exemplos. Um amplo estudo da consultoria de gestão Macroplan, obtido com exclusividade por EXAME, mostra que essas boas práticas estão dando resultado. Mas ainda há um longo caminho para que a média dos estados brasileiros preste serviços públicos dignos.

A Macroplan avaliou as 27 unidades da federação em um conjunto de 69 indicadores — o que gerou 59 rankings. Assim, mapeou os desafios dos 11 governadores reeleitos e dos 16 novos nomes que assumirão a partir de 1º de janeiro de 2015.

Não há tempo a perder. Um passo crucial dos novos governadores, antes mesmo de tomar posse, será fazer uma avaliação profunda da situação financeira do estado e verificar a necessidade de ajustes orçamentários.

“Medidas de contenção e arrumação precisam ser pensadas desde já para ser executadas no primeiro ano de governo, quando há capital político para isso”, diz Claudio Porto, presidente da consultoria Macroplan. Isso será ainda mais importante com o cenário macroeconômico desfavorável que se desenha para 2015 e que pode abater a arrecadação de tributos.

Os estados do Sul e do Sudeste aparecem, como era de esperar, mais vezes no topo dos rankings das dimensões analisadas no estudo: educação, situação dos jovens, saúde, segurança, infraestrutura, desenvolvimento econômico, desenvolvimento social, moradia, saneamento e quadro institucional. Santa Catarina se destaca com o conjunto mais próximo do que poderia ser considerado um estado-modelo.

Reúne o menor índice de mortalidade infantil, a menor taxa de homicídios, o menor nível de desemprego, a menor proporção de pessoas pobres e também a mais alta expectativa de vida. Até aí, é um perfil parecido com o de um país desenvolvido.

Mas não é. Embora a taxa de homicídios seja a mais baixa do país, ela está acima de 10 por 100 000 habitantes, o máximo que a Organização Mundial da Saúde considera tolerável — e a taxa tem crescido a cada ano. Outra mancha no retrato catarinense: só 70% das residências têm saneamento básico.

Mesmo São Paulo, o estado mais rico e que aparece mais vezes entre os cinco primeiros colocados em cada ranking, está longe de ter indicadores comparáveis aos de países desenvolvidos. Por exemplo: embora seja o estado que tem a maior densidade de rodovias para cada 100 quilômetros quadrados, a taxa de vias pavimentadas representa um terço da que têm os Estados Unidos.

Imagine agora a situação dos estados que aparecem mais entre os lanternas. Alagoas­ e Pará são os dois que mais frequentam os cinco últimos postos nos 59 rankings­ — 31 vezes cada um.

Como os exemplos acima mostram, todos os governadores terão desafios duros pela frente. Mas alguns precisarão reverter um quadro de piora, enquanto outros terão a tarefa de dar sequência a processos de transformação iniciados por eles mesmos ou por antecessores.

Este último grupo é liderado por Pernambuco, o estado que mais conseguiu melhorar na última década, logo à frente de São Paulo, Mato Grosso do Sul e Goiás. O que as unidades que mais avançaram têm para ensinar às demais?

Uma das grandes lições é que destinar mais recursos para áreas de maior atraso pode ser um bom começo, mas nem sempre é o único jeito. É possível fazer mais com o mesmo, sobretudo melhorando a qualidade dos gastos.

Na área de educação há um caso exemplar. Poucos estados têm um gasto educacional médio tão elevado quanto Sergipe: 7 308 reais por aluno ao ano. E poucas redes públicas têm um resultado tão baixo no Índice de Desenvolvimento da Educação Básica, conhecido como Ideb, quanto Sergipe: 2,8 pontos (de zero a 10) na avaliação do ensino médio em 2013, a quinta pior nota do país.

Os gastos não são suficientes para melhorar o boletim sergipano, que permanece igual desde 2005. O estado não precisaria ir longe para buscar inspiração. Uma das áreas em que o vizinho Pernambuco obteve avanços expressivos foi justamente a da educação no ensino médio.

O mais impressionante é a redução da evasão escolar nesse ciclo: de 22% dos alunos matriculados, em 2007, para 4,7%, em 2013. Essa queda fez Pernambuco ir do penúltimo para o primeiro lugar no ranking de evasão em apenas seis anos. O gasto, no entanto, é um quarto do sergipano. O maior responsável pelo feito foi um projeto de ensino médio em tempo integral que já cobre 50% da rede estadual.

Essas escolas têm um projeto pedagógico que ajuda os alunos a descobrir o que vão querer fazer depois de formados. As atividades dadas em classe são pensadas para ajudar os alunos a alcançar seus objetivos — aulas de reforço em disciplinas específicas ou de robótica para ensinar conceitos de física e matemática de forma mais divertida, por exemplo.

O aluno acaba ficando mais estimulado a continuar os estudos. Numa mostra do tamanho do nosso atraso, porém, a nota 3,6 obtida por Pernambuco no Ideb do ensino médio em 2013 está entre as mais altas do país.

Entre os desafios do governador eleito, Paulo Câmara (PSB), estará continuar a conversão de escolas para o período integral e dar mais atenção ao ensino fundamental — uma bola dividida entre estados e municípios, mas que é a base para resultados melhores.

“Mesmo em estados com o melhor ensino fundamental, como Minas Gerais, a proporção de alunos que avançam para o médio sabendo o necessário em matemática não passa de 22%”, diz Denis Mizne, diretor da Fundação Lemann, entidade que atua na melhoria da educação. 

Bem longe dali, outros estados, como Rio de Janeiro e Goiás, também melhoraram seus indicadores com modelos de gestão mais eficientes e mudanças no projeto pedagógico. No Rio de Janeiro, a nota passou de 2,8, em 2005, para 3,6, em 2013, e chegou ao quarto lugar no ranking nacional.

Em 2009, quando o estado era o 26º no Ideb, o governo fez um diagnóstico dos problemas na educação e criou um currículo esta­dual, um plano estratégico com metas que se desdobravam até o nível das turmas em cada escola e processos meritocráticos de seleção dos 250 gestores que cobrariam o cumprimento das metas.

Também há aulas de reforço para 250 000 alunos e avaliações padronizadas periódicas para medir o desempenho dos estudantes. “É possível, sim, replicar o modelo em outros estados”, diz o secretário fluminense de Educação, Wilson Risolia Rodrigues.

O caso goiano é a prova de que não é preciso reinventar a roda. Goiás foi o terceiro estado com maior evolução nos ran­kings de indicadores elaborados pela Macroplan. O maior responsável por isso foi o programa Pacto pela Educação, implementado a partir de 2011, que gerou os primeiros resultados em 2013.

O governo de Marconi Perillo (PSDB) reuniu no Pacto pela Educação as melhores práticas que identificou nessa área no país: o currículo unificado, aplicado no Rio de Janeiro e em São Paulo, e o sistema de bônus com base em assiduidade dos professores, utilizado em Pernambuco e no Ceará.

“Acompanhamos de perto o que estava acontecendo em outros estados. Eram políticas isoladas, que reunimos em um programa”, afirma a secretária de Educação de Goiás, Vanda Dasdores. A nota no Ideb da rede goiana evoluiu da 12a posição, em 2005 (quando era 2,9), para o primeiro lugar, em 2013 (nota 3,8), à frente dos próprios estados em que buscou exemplos de boas práticas.

O governo teve de enfrentar a resistência de sindicatos de professores contra o modelo de meritocracia, que acusavam o estado de privilegiar o “rankeamento” da educação. “O sindicato dos professores não apoiou o pacto. Na meritocracia, professor que falta à aula não ganha bônus. Mas eles querem que todos ganhem”, diz a secretária Vanda.

Além de ser um caso de avanço no ranking, o primeiro lugar alcançado por Pernambuco também ajuda a salientar que um legado ruim por si só não serve de argumento para a manutenção de indicadores vergonhosos. É possível, num período de um a dois mandatos, conquistar avanços significativos na qualidade dos serviços.

Em 2002, Pernambuco era o penúltimo estado com o maior número de homicídios por 100 000 habitantes. Em dez anos, baixou 32% o índice, enquanto todos os vizinhos tiveram aumento da criminalidade. A articulação entre as polícias, o Ministério Público e o Judiciário e a definição de metas compartilhadas para reduzir a violência foram as principais medidas tomadas na gestão de Eduardo Campos.

“O programa Pacto pela Vida mostrou que é possível reduzir a violência se há gestão integrada na área de segurança pública”, diz o sociólogo José Luiz Ratton, especialista na área e professor da Universidade Federal de Pernambuco. A Bahia, outro grande estado nordestino, tem praticamente o mesmo número de habitantes por efetivo policial que Pernambuco.

Poderia, portanto, alcançar resultados semelhantes. Mas lá, durante a década passada, a taxa de homicídios cresceu 222%. O estado lançou seu Pacto pela Vida, inspirado no de Pernambuco — até com o mesmo nome —, mas só na segunda metade do segundo mandato do governador ­Jaques Wagner. A expectativa é que seu sucessor e aliado, Rui Costa (PT), se empenhe em diminuir a violência que afeta o dia a dia dos baianos.

Leite materno

Eficiência na gestão é também a principal variável em jogo na área da saúde. Afinal, esse serviço é o que mais preocupa os brasileiros. Uma pesquisa realizada em fevereiro deste ano mostrou que quase metade (49%) da população considera a saúde o tema prioritário, seguido do combate à violência (31%) e da educação (28%). Não é à toa.

Concentrados majoritariamente no Nordeste, 18 estados apresentam taxas de mortalidade infantil acima da média nacional. Mas o exemplo mais bem-sucedido de avanços nessa área vem exatamente de lá. O Ceará conseguiu reduzir 53% sua taxa de mortalidade infantil de 2001 a 2011.

Em uma década, o número de óbitos foi cortado de 32 para 15 por 1 000 nascidos. A melhora foi resultado da expansão do atendimento básico de saúde, iniciado no governo tucano de Tasso Jereissati e expandido no governo de Cid Gomes (Pros).

São iniciativas teoricamente simples: incentivar o aleitamento materno exclusivo até os 6 primeiros meses, difundir o uso do soro oral caseiro no tratamento de diarreias, estimular as mães a levar o recém-nascido ao pediatra. O que fez muita diferença foi a cobertura do programa, que alcançou 79% da população.

A destinação dos recursos da área é decidida em um comitê integrado pela Secretaria da Saúde do estado e por gestores municipais de saúde. O avanço foi expressivo, ainda que a taxa permaneça alta para padrões internacionais.

A Organização Mundial da Saúde considera aceitável uma taxa de dez mortes para cada 1 000 nascidos vivos. Nenhuma unidade da federação atinge esse patamar, nem mesmo as melhores: Santa Catarina (10,8) e Rio Grande do Sul (11,1). 

Santa Catarina tem se empenhado em melhorar a administração de novos hospitais e do Samu, o serviço de atendimento em ambulâncias. O modelo escolhido pelo governador Raimundo Colombo (PSD), reeleito no primeiro turno, é o da contratação de organizações sociais para administrar esses serviços.

São entidades geralmente sem fins lucrativos, mas que não têm as amarras do serviço público na hora da contratação de funcionários ou na troca de equipamentos. Desde que o Samu catarinense ganhou um administrador privado, em 2012, o número de atendimentos aumentou 78% e o tempo gasto para o atendimento caiu pela metade.

“Antes, quando uma ambulância quebrava em qualquer lugar do estado, era preciso levá-la para o conserto em Florianópolis”, diz Fernanda Lance, diretora de projetos da SPDM, empresa que administra o Samu.

O governador catarinense utilizou como mote de sua campanha à reeleição a aplicação de uma reforma administrativa para melhorar a eficiência da máquina pública ­— embora já tenha tido quatro anos para fazer isso. “Nós fizemos um estudo completo de onde há espaço para melhorar, e isso levou quase três anos”, diz Raimundo Colombo, que recebeu EXAME em seu gabinete, em Florianópolis.

Um novo mandato é também uma oportunidade para a autocrítica. Um governador que precisa fazer isso urgentemente é o do Pará. O estado foi o que mais caiu nos rankings de indicadores da última década elaborados pela Macroplan. O Pará é um desastre na área da saúde: tem a menor expectativa de vida do país, de 68 anos.

Essa expectativa de vida cresceu apenas 1,5 ano de 2002 a 2012, o menor avanço do país. Um catarinense vive, em média, dez anos mais do que um paraense. O Pará é também a unidade que menos gasta com saúde: 483 reais por habitante ao ano. Reeleito por margem pequena no segundo turno para mais quatro anos de mandato, o governador Simão Jatene (PSDB) culpa a falta de recursos.

“Um estado que exporta como o Pará não pode ter a arrecadação que temos”, afirma Jatene. “Somos grandes exportadores, mas o dinheiro que entra no cofre público é pouco porque as exportações são desoneradas. Precisamos atacar isso.” De fato, o Pará tem a quarta menor receita tributária e de transferências do país, de 1 480 reais per capita ao ano.

É maior, contudo, do que a do Ceará, estado que, com receita ­anual de 1 403 reais por habitante, conseguiu avanços relevantes em educação e saúde. “Dá para fazer mais com o mesmo, claro”, diz o governador Jatene, que não explicou como. E a autocrítica? “É importante fazer autocrítica. Eu teria implementado os centros regionais de governo antes, com poder de decisão e orçamento próprios”, afirma.

Ano perdido

De todas as missões, uma das mais árduas vai recair sobre os ombros do futuro governador mais jovem do país: Renan Filho (PMDB), de 35 anos, filho do presidente do Senado, Renan Calheiros. Renanzinho, como costuma ser chamado, foi eleito em Alagoas no primeiro turno com 52% dos votos válidos.

Tem pela frente a missão de melhorar os indicadores sociais do estado com o pior resultado geral no ranking de indicadores da Macroplan, ao lado do estado­ do Pará. É o pior em educação, o mais violento e o mais cruel com os jovens. Na faixa de 15 a 29 anos, a taxa de homicídios é de 138 por grupo de 100 000.

Esse índice dobrou em uma década. Para tentar brecar a crise, o estado foi o primeiro a receber o programa piloto Brasil Mais Seguro, do Ministério da Justiça, em junho de 2012. O plano fracassou. O estado não cumpriu sua parte no acordo com o governo federal.

Uma das providências era a elaboração em 90 dias de uma estratégia de redução de crimes com foco nas áreas mais violentas, o que jamais foi feito. “Com tanta violência e educação ruim, temos uma geração perdida no estado”, diz Maria Consuelo Correia, presidente do sindicato dos professores de Alagoas.

Nos últimos oito anos, a pasta da Educação teve sete secretários. Só neste ano foram três nomes, seguindo acordos políticos feitos e desfeitos. Além da má gestão, o gasto na área, de 1 769 reais por aluno ao ano, é o menor do país. Há um déficit de 2 500 professores. A rede esta­dual tem as piores notas do país no ensino fundamental (2,7) e também no médio (2,6).

Com formação deficiente e elevada evasão escolar, os jovens batem com a cara na porta do mercado de trabalho. A taxa de desemprego na faixa de 15 a 29 anos é de 20%, a terceira maior do Brasil. Os jovens que não estudam e não têm emprego são chamados de “nem-nem-nem” (nem trabalham, nem estudam, nem procuram emprego). Um quarto dos alagoanos de 15 a 20 anos faz parte desse grupo. 

Poucos lugares ilustram tão bem o que aconteceu com a educação de Alagoas como a escola estadual Alfredo Gaspar de Mendonça, localizada em um dos bairros mais violentos da periferia de Maceió. Em 28 de outubro deste ano, os 800 alunos da escola concluí­ram o ano letivo mais extenso da vida deles: o de 2013.

O período letivo durou dois anos — só que apenas um foi na sala de aula. Os jovens perderam um ano da vida escolar por causa da desordem no ensino público. Os atrasos começaram quando o governo estadual decidiu de uma só vez reformar 163 escolas da rede, que tem 340 unidades.

Seria algo notável — muitas escolas estavam caindo aos pedaços — não fossem um planejamento e uma execução sofríveis. Na escola Alfredo Gaspar de Mendonça, os então 1 100 alunos foram enviados para casa pelos três meses em que durariam as reformas — não havia outra escola para realocá-los. Só que as obras demoraram oito meses. Na volta às aulas, o número de matrículas caiu para 800.

Para piorar, em novembro do ano passado, cinco alunos atearam fogo em uma sala de aula, em resposta às novas regras mais rígidas de conduta impostas pela direção — como usar uniformes. Eles acabaram expulsos para “seguir seu destino”, diz uma professora local. O incêndio comprometeu a rede elétrica da escola, que, sem luz, ficou mais dois meses sem aulas.

Dezenas de outras escolas passaram por atrasos letivos semelhantes. No ano passado, 17 000 estudantes não retornaram às aulas. Alagoas exibe a segunda maior taxa de evasão de alunos do ensino médio: dos jovens que se matricularam em escolas no ano passado, 15% abandonaram o curso depois.

Para o governador de Alagoas, Teotonio Vilela Filho (PSDB), as reformas nas escolas eram necessárias porque as unidades tinham “risco de desabamento”. Ele culpa a Secretaria de Educação do próprio governo pelo atraso nas obras e no ano letivo dos alunos. “Eles deveriam ter mantido os alunos estudando, mesmo que no meio da rua”, afirma o governador.

“É fácil falar mal de Alagoas, o difícil é entender o contexto. Pagamos ao governo federal 50 milhões de reais por mês de dívida, com correção mais 7,5% de juros ao ano. São juros de agiota.”

Mas não adianta chorar pelos contextos ruins. O estudo da Macroplan dá provas de que heranças adversas podem ser superadas por uma gestão eficiente. E essa notícia precisa ser espalhada pelo país. Ou pelo menos contada e recontada nos gabinetes dos governadores eleitos.