Estados endividados, investimentos cortados

São Paulo - Foi com buzinaço da população local e discurso à beira da estrada,  no município de Farroupilha, que o governador do Rio Grande do Sul, o petista Tarso Genro, comemorou a estatização da rodovia ERS-144. Em sua fala, em maio de 2013, o governador rechaçou a participação da iniciativa privada na prestação de serviços públicos, como a manutenção de rodovias.

“O estado vai ser público ou vai sucumbir às pressões do poder econômico?”, disse na ocasião. Verdade seja dita: Genro foi eleito com esse discurso. A criação de uma estatal para gerir as estradas gaúchas era uma promessa de campanha. Mas isso não muda o fato de que atos desse tipo custam dinheiro — muito dinheiro.

Na gestão de Genro, os gastos com pessoal­ cresceram mais do que a receita, e as parcerias público-privadas, assim como as concessões, foram desdenhadas. Há 77 municípios sem acesso asfaltado, e o governo ainda estatiza as rodovias que já existem — quando poderia tentar o inverso, conceder serviços para atrair capital privado e gerar caixa para tocar novos projetos.

O Rio Grande do Sul sofre com a taxa de investimento mais baixa do país e tem uma dívida que ultrapassa os limites impostos pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). Os problemas não são novos, mas estão se agravando. E, infelizmente, algumas das tendências presentes nas contas públicas gaúchas estão em vários outros estados.

Um levantamento exclusivo feito pela RC Consultores mostra que, de 2005 a 2013, os gastos dos estados com despesas correntes — isto é, com pessoal, custeio, juros, dívida e transferências aos municípios — saíram de uma média de 85% da receita para 95%. Em 2012, a fatia do investimento público que veio dos estados foi de 31%, 6 pontos percentuais a menos do que em 2004.

O superávit primário das unidades da Federação também piora a cada ano. “A situação fiscal dos estados é sinal de que a epidemia de descontrole das despesas não atinge só o governo central”, diz Paulo Rabello de Castro, sócio da RC. “A doença está espalhada por toda a Federação.”

Para agravar o quadro, o governo federal fragiliza os estados com desonerações de tributos compartilhados e com leis como a que determina um piso nacional dos professores, que gerou encargos aos entes federativos, mas não garantiu os recursos.

A lei começou a ser elaborada quando Tarso Genro era ministro da Educação — hoje, ironicamente, o Rio Grande do Sul é um dos estados que não conseguem pagar o piso. Mesmo assim, Brasília culpa os estados por não terem alcançado a meta de superávit primário de 2013.

Só que o governo federal, além de reduzir repasses e elevar encargos, nos últimos dois anos usou seus bancos públicos para facilitar o acesso de estados a novos empréstimos. Só o BNDES emprestou 32 bilhões de reais aos estados em 2012 e 2013. Caixa e Banco do Brasil também emprestaram.

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O crédito farto pode ter amenizado o aperto no curto prazo. Mas só piorou as contas estaduais num contexto mais amplo, pois representa um aumento do endividamento. 

Ou seja, o futuro promete ser pior.

O estudo da RC Consultores faz um recorte no tempo. É uma das mais profundas radiografias das contas esta­duais já feitas e se desdobra em um ranking, composto de 23 dos 27 estados da Federação, em que 28 indicadores diferentes são observados de 2005 a 2012.

Entre os itens analisados estão a geração de receita própria, os gastos com pessoal e com custeio da máquina pública, o endividamento e os recursos aplicados em segurança, transporte, saúde e educação. Na liderança do ranking figura a maior economia do país. Até aí, deu o esperado: ninguém bate a capacidade de geração de receita de São Paulo.

O estado alcançou todas as suas metas de superávit primário nos últimos dez anos. Em 2013, fechou as contas com uma poupança de 4,4 bilhões, 26% maior do que a meta prevista. As surpresas ficam reservadas a estados como Espírito Santo, Amazonas e Ceará, os três melhores depois de São Paulo, o que mostra que é possível gerir bem as contas públicas sem estar em um estado rico.

O Amazonas foi o que mais obteve crescimento de receita. A explosão do consumo beneficiou a indústria local. “As fábricas aqui instaladas estão comprando e vendendo mais”, diz Afonso Lobo, secretário de Fazenda do Amazonas. “E o resultado é uma maior arrecadação.”

Em oito anos, a receita tributária aumentou 124%, e o estado ficou mais independente da União. Aí entra a boa gestão: em vez de turbinar a máquina pública e elevar a folha salarial na mesma proporção que crescia a receita, o Amazonas usou o dinheiro para investir. De 2005 para cá, o estado praticamente dobrou a taxa de investimento, que foi a maior do Brasil na média dos últimos três anos.

Não espanta que o governador Omar Aziz (PSD) seja, hoje, o mais bem avaliado do país. Um símbolo dos investimentos é o Prosamim, programa de 1 bilhão de reais que recupera igarapés com obras de saneamento básico e abriga a população que morava às margens em conjuntos habitacionais.

O caso amazonense mostra que o crescimento de receita ajuda a colocar as contas em ordem. Mas isso só ocorre se os gastos são bem administrados. O Rio de Janeiro é, sem dúvida, um dos estados onde mais se investe hoje. Já virou clichê dizer que o território fluminense virou um canteiro de obras.

Sem dúvida, há mérito do governo atual — além de uma boa ajuda federal. Mas a retomada econômica do Rio veio acompanhada de aumento desordenado nas despesas públicas, sobretudo com pessoal e encargos sociais. De 2005 a 2012, a receita estadual cresceu 86%.

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Os gastos com pessoal, porém, subiram 124%. Resultado: o estado apareceu numa modesta 15a posição. Parte da explicação para mais gastos está no fato de que a população hoje cobra mais hospitais, escolas e polícia bem equipada. Mas a manutenção de um hospital custa, por ano, o preço de construí-lo.

Investir, portanto, aumenta os gastos com salários e custeio. Como resolver? A solução é uma combinação de três caminhos: aumentar a eficiência do gasto público, buscar crescimento de receita própria e deixar para a iniciativa privada parte do ônus do investimento.

No Paraná, o governador Beto Richa determinou que todas as secretarias deveriam diminuir em 15% o custeio da máquina assim que assumiu o cargo, em 2011. Aí percebeu que o estado necessitava de mais profissionais que atendessem diretamente a população. Richa teve de escolher: ampliar investimentos ou contratar mais profissionais para as áreas que julgava sensíveis.

“Optamos pela contratação de servidores”, diz Richa. Um resultado: os homicídios na Grande Curitiba caí­ram 30% com o reforço no efetivo policial. Por outro lado, a taxa de investimento do Paraná continua a ser a segunda mais baixa do país. Mas ao menos uma saída foi encontrada.

“Vamos tocar projetos de infraestrutura com parcerias público-privadas”, diz Richa. Um exemplo é a duplicação de 220 quilômetros da rodovia PR-323, entre Maringá e Iporã, anunciada no fim de 2013. Se a solução de Richa será­ bem acolhida pela população, saberemos nas eleições deste ano.

As pressões por salários melhores também dificultaram a vida do governo de Minas Gerais. Após ter revertido os déficits públicos da década de 90, Minas virou exemplo de gestão nos anos 2000. Mas desde 2009 os gastos com pessoal crescem mais do que a receita. As justificativas: o reajuste no salário dos professores e o aumento a policiais que somará 100% de 2011 a 2015.

O endividamento voltou a crescer e está em 183% da receita, perto do limite de 200% fixado em lei. “Estávamos investindo pouco porque faltavam recursos”, diz Leonardo Colombini, secretário da Fazenda mineiro. O investimento, é verdade, cresceu em 2012 e 2013. Mas o estado voltou ao sufoco e um ajuste será inevitável.

É aí que a ação do governo federal pode fazer uma tremenda diferença.  O momento é bom para exigir melhoria da eficiência pública, nos moldes do que foi feito pela Lei de Responsabilidade Fiscal em 2000, após a União ter assumido parte das dívidas esta­duais então impagáveis.

O resgate na época veio com o compromisso de que os estados não chegassem mais àquela situação limite. A LRF impediu descontrole nos gastos com pessoal, garantiu que a dívida não podia ser maior do que o dobro da receita e proibiu que os governos deixassem pendência financeira para o sucessor.

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A lei é um marco, mas, passados 14 anos, o estudo da RC demonstra que a deterioração fiscal é preocupante. Hoje, o Congresso discute a mudança do índice de correção das dívidas dos estados. O caso do Rio Grande do Sul ilustra bem o efeito potencial da mudança.

Com o indexador atual, o estado levará mais 14 anos pagando parcelas pesadas para diminuir a dívida em apenas 18%. Com o novo indexador proposto, a dívida poderá cair até 80% no mesmo prazo.

Mas, ao renegociar as condições de pagamento, seria bom evitar o que economistas chamam de risco moral — a tendência de estados sempre se endividarem até o pescoço porque sabem que, em algum momento, o governo central os socorrerá. Ou seja, a mudança nos contratos não pode vir de graça.

“Qualquer flexibilização precisa vir com condicionantes para os estados”, diz Humberto Falcão Martins, sócio da consultoria Instituto Publix e ex-secretário de Gestão do Ministério do Planejamento. “Seria uma oportunidade para instituir metas de otimização de estrutura, planejamento e avaliação do resultado de políticas públicas.”

O projeto de lei de mudança do indexador foi apresentado pelo governo federal no início de 2013. Mas o ministro da Fazenda, Guido Mantega, acabou mudando de ideia. A votação final do projeto no Senado, que estava prevista para dezembro, até agora não ocorreu. No Congresso, há quem acredite que a pauta só voltará a plenário no ano que vem.

O argumento de Mantega, nos bastidores, seria o da cautela: o governo, com a turbulência internacional, não pode acenar com a perda de receitas, ainda mais quando agências de classificação de risco cogitam rebaixar a nota do Brasil.

“A pressão de Mantega para não votar a lei que o próprio governo patrocinava é um sinal de falta de confiança na solidez de suas contas”, diz Andrea Calabi, secretário da Fazenda paulista. Para alguns estados, reduzir a dívida é crucial para investir em estradas e escolas. Os casos de Rio Grande do Sul, acima do limite da LRF, e de Minas Gerais, muito próximo do teto, são os mais notáveis.

“Hoje, não há como obtermos novos empréstimos”, diz o secretário da Fazenda gaúcha, Odir Tonollier. “Estamos atados pela dívida.” O adiamento da votação da lei é, pelo menos, uma oportunidade para discutir melhor um ponto: a proposta de mudar o fator de correção retroativamente.

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Se isso acontecer, a União terá de ressarcir estados como Rio Grande do Sul e Alagoas e cidades como São Paulo. A maioria dos economistas se opõe à cláusula retroativa. “Só faz sentido mudar o indexador se for daqui para a frente”, diz o diretor da consultoria LCA, Bernard Appy, ex-secretário executivo do Ministério da Fazenda no governo Lula. 

As agruras dos estados demonstram que a lei que muda o indexador da dívida é só a porta de entrada para uma discussão mais ampla, sobre como manter a Federação equilibrada. “Hoje, os estados respondem pela maior parte do gasto direto com os principais serviços públicos”, diz Claudio Hamilton Matos, diretor de macroeconomia do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada.

Em 1991, a União levava 63% da arrecadação de impostos, e os estados, 31%. Em 2012, o governo central ficou com 69%, e os estados só com 25%. Com dois ex-governadores provavelmente disputando a Presidência, o tema poderá entrar na agenda eleitoral.

“As desonerações de impostos feitas pelo governo federal tiveram impacto forte nos estados mais pobres”, diz o senador Aécio Neves, provável candidato à Presidência pelo PSDB. “Os estados nunca estiveram tão frágeis.” O governador pernambucano, Eduardo Campos, que deixará o posto para também concorrer à Presidência pelo PSB, tem batido na mesma tecla. 

Essa discussão não é nova e é uma fonte de atrito em vários países. Em alguns os problemas foram amenizados. Destaque para o Canadá, que tem um conselho político e alguns conselhos técnicos formados por representantes de cada província. Esses fóruns discutem, longe do governo central, as pautas que devem ser defendidas pela Federação.

Um dos conselhos federativos definiu, por exemplo, o plano de investimentos em geração de energia limpa por todo o Canadá. Isso fortalece os estados frente ao governo federal. Mas como funciona a Federação no Brasil? “Convidei os 27 governadores para ir a Brasília cobrar do governo que ponha em pauta a votação do novo indexador da dívida.

Apenas quatro deles foram”, afirma o senador Luiz Henrique, do PMDB de Santa Catarina, relator da lei no Senado. Talvez, se os governadores se empenharem mais em trocar figurinhas, o resultado do próximo raio X sobre suas contas seja mais animador.