Atrair setor privado para infraestrutura é desafio do próximo presidente
A excessiva participação estatal deixou a infraestrutura defasada e aquém das necessidades da economia brasileira.
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Arco Metropolitano, no Rio de Janeiro: a iluminação ao longo da estrada já foi alvo de corrupção. Agora está na mira dos ladrões | Custodio Coimbra/AG. O GLOBO /
Publicado em 2 de agosto de 2018 às, 05h14.
Última atualização em 2 de agosto de 2018 às, 06h53.
Eis aqui um dos muitos exemplos que mostram quão profundos são os desafios brasileiros quando o assunto é infraestrutura. O Arco Metropolitano, ligação das cidades da Baixada Fluminense ao Porto de Itaguaí, no Rio de Janeiro, foi inaugurado em 2014 com metade dos 145 quilômetros previstos inicialmente com o objetivo de desafogar o trânsito na capital fluminense. O trecho concluído consumiu 2 bilhões de reais, o dobro do planejado. A obra também trouxe uma “esquisitice”: ao longo de seus 72 quilômetros, foram instalados 4.310 postes de iluminação abastecidos com energia solar. Com 9 metros de altura e uma distância de 33 metros entre os postes, a iluminação na estrada custou quase 100 milhões de reais. Detalhe: na época da construção, técnicos do Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes alertavam que a instalação das luminárias na rodovia seria inútil — afinal, os carros têm faróis — e era recomendada apenas nos parcos trechos urbanos da via. Não tardou para que a existência da esquisitice fosse compreendida: a Operação Calicute, da Polícia Federal, descobriu que houve corrupção e desvio de verbas envolvendo a obra.
Um dos sócios da empresa contratada para fornecer as estruturas de iluminação, Sérgio Benincá, é um dos donos do helicóptero usado pelo ex-secretário estadual de obras do Rio de Janeiro Hudson Braga (que foi preso, mas hoje está solto por determinação do ministro do Supremo Tribunal Federal Gilmar Mendes). A corrupção no Arco Metropolitano também consta da lista de crimes do ex-governador Sérgio Cabral. Não bastassem a roubalheira e o desperdício de dinheiro público durante a construção, agora o Arco está sujeito a outros problemas. Com a crise fiscal do estado do Rio, a estrada está abandonada. Em meados de julho, a reportagem de EXAME percorreu a via e encontrou o mato tomando conta dos canteiros e um carro carbonizado no acostamento.
Os crimes dispararam na rodovia. Os postes se tornaram objeto de cobiça de ladrões, que derrubam as estruturas para roubar os painéis fotovoltaicos e as baterias. Já foram abatidos cerca de 300 postes, que não são repostos por falta de verbas. Considerado inseguro pelos usuários, que temem passar ali especialmente à noite, o Arco registra metade do tráfego previsto inicialmente. Os governos estadual e federal discutem agora conceder a rodovia à iniciativa privada. Isso vai demandar uma nova rodada de investimentos na obra recém–inaugurada — e já sucateada.
O episódio do Arco Metropolitano fluminense combina algumas das mazelas que afetam o setor de infraestrutura em todo o Brasil: do planejamento oportunista à corrupção, do projeto inacabado ao desperdício do escasso dinheiro estatal, da má conservação dos ativos à roubalheira em plena luz do dia. Ou seja, se de um lado há presença excessiva do Estado que leva ao favorecimento de grupos de interesse, do outro há a ausência do poder público quando cabe a ele prover serviços, como manutenção e segurança pública, e garantir as regras para o bom funcionamento do setor.
A história recente brasileira tem mostrado que a infraestrutura é um dos setores em que a participação do setor público tem se provado menos eficaz. É fato que o Brasil investe pouco. Na última década, o país alocou por ano cerca de 2% do produto interno bruto em infraestrutura, índice considerado baixo para economias emergentes: a China investe 8% do PIB e a Índia 5%. Estimativas do economista Claudio Frischtak, sócio da consultoria Inter.B e uma das referências sobre o assunto no país, apontam que a conta de anos de baixo investimento em infraestrutura exige que o país dobre o valor alocado no setor para 4,15% do PIB nas próximas duas décadas. São o prazo e o volume de recursos necessários para elevar o estoque de capital de infraestrutura do Brasil de 35% para 70% do PIB.
O indicador leva em consideração a incorporação de novos investimentos e os descontos referentes à depreciação dos ativos existentes. Se os investimentos superam a depreciação, o estoque de capital se eleva. Na situação inversa, ele é reduzido. O índice de 35% é típico de países que não investem o suficiente em infraestrutura ou não investiram adequadamente durante um longo período, como Nigéria e Paraguai. Já o índice de 70% nos colocaria no padrão das economias mais avançadas. Na prática, isso exigirá um volume de investimentos de 8 trilhões de reais ao longo de 20 anos.
A questão é: de onde sairão esses recursos? Enquanto o país permanece distante de assegurar o acesso da população a serviços públicos essenciais — educação, saúde e segurança —, o cenário para investimentos vem se tornando cada vez mais complicado em razão de fatores como a rigidez orçamentária (com os recursos públicos sendo quase totalmente absorvidos pelos gastos correntes e obrigatórios), o desequilíbrio fiscal e a série de limitações impostas pela Lei de Responsabilidade Fiscal e a medida chamada de Teto dos Gastos, um limite aos dispêndios oficiais. “Tudo isso leva à conclusão de que o governo não vai mais conseguir realizar nem a metade dos aportes necessários para modernizar a infraestrutura, como fez ao longo dos últimos 15 anos”, diz Frischtak. “A única possibilidade de fechar a conta é atrair mais investimento privado.”
E como atrair mais capital privado para corrigir as deficiências na infraestrutura? Um estudo da Confederação Nacional da Indústria, coordenado por Frischtak, sugere um plano de privatizações, concessões e parcerias público-privadas para iniciar a mudança nos próximos quatro anos. O trabalho foi desenhado justamente para mostrar aos presidenciáveis — e, espera-se, seja aproveitado pelo próximo governo — que há uma série de oportunidades que podem ampliar a participação privada do atual nível de 54% do investimento total em infraestrutura para 60% até 2022. Na área de transportes, por exemplo, a sugestão é, após a transferência de operações e ativos, liquidar estatais ineficientes, a exemplo das Companhias Docas, Infraero, Valec e Companhia Brasileira de Trens Urbanos. Nas rodovias, transferir para operadores privados os trechos que demandem apenas serviços de recuperação e manutenção, em contratos mais curtos. Nos aeroportos, o estudo recomenda o leilão em blocos dos terminais da Infraero, aglutinando empreendimentos lucrativos e operações regionais deficitárias, já que o modelo atual tem oferecido ao mercado os ativos mais atraentes e deixado os piores a cargo da estatal.
A lista da CNI reforça também diagnósticos conhecidos. A privatização da Eletrobras continua a ser fundamental para dar novo impulso ao setor de energia elétrica — 28% da distribuição ainda é estatal. Hoje, o projeto de privatização da holding que controla 13 subsidiárias de geração, transmissão e distribuição de energia — e que acumula uma dívida de 20 bilhões de reais — está parado no Congresso. O presidente da Câmara dos Deputados, Rodrigo Maia, avisou recentemente que o tema só vai entrar na pauta depois das eleições, pois um acordo das lideranças partidárias definiu que esse é um assunto a ser tratado pelo futuro chefe do Executivo. “Privatizar a Eletrobras deveria ser uma prioridade no novo governo”, diz o diretor de políticas e estratégias da CNI, José Augusto Fernandes. “Isso vai facilitar a autonomia decisória da empresa e permitir um planejamento de longo prazo com base em critérios que não estarão sujeitos à interferência política.”
No final de julho, o sucesso do leilão da Companhia de Energia do Piauí (Cepisa) foi considerado um passo importante para a futura transferência da Eletrobras à iniciativa privada. A Cepisa fechou o ano passado com prejuízo de 497 milhões de reais, mas, ainda assim, a Equatorial Energia, holding que já atua no Maranhão e no Pará, aposta que a empresa pode se tornar lucrativa. Tanto que investiu 815 milhões de reais na compra, dos quais 720 milhões de aporte imediato na Cepisa e 95 milhões de reais para o governo federal, pela outorga da concessão. Outras cinco companhias que enfrentam prejuízos recorrentes e dificuldades para alcançar metas de qualidade — nos estados de Alagoas, Acre, Amazonas, Roraima e Rondônia — estão na fila de venda. Isso ajudará a Eletrobras a se livrar de “pesos mortos” e a se tornar mais atraente para investidores quando chegar sua vez.
Apesar da sinalização dos pré-candidatos, é fato que o Brasil tem uma relação mal resolvida com o capital privado. Uma pesquisa da consultoria Ipsos, em parceria com a escola de negócios Insper, indica que 68% dos brasileiros são contrários às privatizações — a sondagem foi feita numa amostra de 1 200 pessoas. A proporção sobe para 70% quando se trata da venda de estatais como Petrobras, Banco do Brasil e Caixa Econômica Federal. Mas a rejeição vai além da população em geral. Em julho,o presidente Michel Temer assinou a Medida Provisória no 844, que atualiza o marco regulatório do setor do saneamento, criado em 2007.
A principal mudança trazida pela proposta é proporcionar à iniciativa privada igualdade de condições para disputar os serviços de saneamento com as empresas públicas em milhares de municípios, pois obriga os prefeitos a abrir concorrência e a escolher a proposta mais vantajosa para a população de sua cidade (no modelo anterior à MP, havia dispensa do procedimento caso o município optasse por exercer o convênio com a empresa pública estadual). Isso inclui a análise de critérios objetivos, como a definição prévia de volume de investimentos, tarifas, metas, prazos e parâmetros de qualidade. Enviado ao Congresso, o texto recebeu 525 pedidos de emendas nos 11 dias que antecederam o recesso parlamentar.
A maioria dos questionamentos reside justamente no chamamento público à renovação de contratos de municípios com empresas estaduais. Há muita resistência dos sindicatos e das organizações ligadas aos funcionários das companhias públicas. Um dos argumentos contrários é que falta uma regra que considere os investimentos já feitos pelo concessionário estatal, como a paulista Sabesp ou a mineira Copasa. Outra crítica é que as cidades de menor porte seriam prejudicadas por não serem mercados tão atraentes. “Isso não faz sentido. Dos municípios que a iniciativa privada já atende, 72% têm população abaixo de 50 000 habitantes. É perfeitamente possível tornar essas operações lucrativas”, diz Carlos Eduardo Castro, diretor do Grupo Águas do Brasil, que tem contratos de concessão em 14 municípios de São Paulo, Rio de Janeiro, Minas Gerais e Amazonas, abrangendo uma população de 4 milhões de habitantes.
Esse é o caso da cidade histórica de Paraty, no Rio de Janeiro, com 35 000 habitantes. Antes da chegada da Águas do Brasil, em 2014, a população não tinha acesso a água tratada nos domicílios. A única atuação da prefeitura local era adicionar cloro à água captada diretamente das fontes. Dois anos depois, 95% da população urbana — área de atuação da empresa por contrato — já recebia água de qualidade. O prazo para construir uma Estação de Tratamento de Água, a ETA Corisquinho, eram três anos, mas a inauguração foi antecipada em um ano pela concessionária. Já o que não dependia apenas dela ficou longe de avançar no mesmo ritmo.
Os investimentos em esgoto permaneceram estagnados por falta dos repasses que deveriam ter sido feitos pelos governos estadual e federal. Acredita-se que as novas regras levarão ao necessário aprimoramento de um setor que apresenta números desastrosos. No Brasil, perde-se por ano o equivalente a 6,4 bilhões de metros cúbicos de água entre a captação e a distribuição, o que equivale a 38% de desperdício da água tratada — quase o dobro do índice considerado aceitável internacionalmente. As 100 maiores cidades do país despejam diariamente 3 500 piscinas olímpicas de esgotos sem tratamento em rios e mares. Enquanto isso, a meta de universalização da coleta vem sendo constantemente postergada há quatro décadas, sempre para os 20 anos seguintes.
Com a competição da iniciativa privada, as empresas públicas se verão obrigadas a aprimorar a qualidade da gestão, em grande parte responsável pelo atraso no setor. No curto prazo, contudo, muitas delas, inchadas e ineficientes, não terão como concorrer. Com isso, a expectativa é que a medida faça a participação privada no sanea-mento subir em dez anos dos atuais 322 municípios para pelo menos 1 500, do total de 5 570 no país. “Estamos diante de um cenário em que está claro que o setor público não tem condições de promover sozinho as obras e os investimentos necessários. Isso exige a união de esforços”, diz Teresa Vernaglia, presidente da BRK Ambiental, empresa do grupo canadense Brookfield que atende 180 municípios brasileiros.
Os avanços, porém, não têm se dado sem solavancos. Os suíços, que levaram a operação do Aeroporto Hercílio Luz, de Florianópolis, estão tendo uma aula de Brasil. A Zurich Airport venceu o leilão em 2017 para operar o aeroporto por 30 anos, dando origem à empresa Floripa Airport.
A principal obra a cargo da concessionária é a construção de um novo terminal de passageiros, com dez novas pontes de embarque e desembarque (os chamados fingers) e 49 000 metros quadrados, quatro vezes a área atual. Será o fim do acanhamento das instalações do aeroporto da capital catarinense, que, com capacidade para 2 milhões de passageiros por ano, recebe o dobro disso. Justamente por causa da confusão e do aperto resultantes, o Hercílio Luz vem recebendo a pior avaliação dos usuários na pesquisa de satisfação realizada em 20 aeroportos pela Secretaria Nacional de Aviação Civil. A construção do novo terminal, orçada em 550 milhões de reais, começou em janeiro e vai de vento em popa — tanto que o prazo inicial para término, outubro de 2019, foi antecipado pela concessionária para agosto. Dá para comemorar? Não. Aí é que entram os dissabores com a realidade brasileira. Ficou a cargo do governo de Santa Catarina a construção do acesso ao terminal, incluindo 7,8 quilômetros de duplicações e trechos novos de estrada. Mas o cronograma atrasou e as obras ainda estão pela metade. Em um dos quatro lotes, elas nem sequer começaram, pois só recentemente o licenciamento ambiental foi obtido.
É preciso, ainda, completar 198 processos de desapropriação. “Estamos enfrentando problemas com documentação, pois muitos desses imóveis não têm escritura definitiva”, diz o secretário estadual de Infraestrutura, Paulo França. Outro risco é o atraso na liberação das verbas, considerando-se as limitações orçamentárias que atingem todas as esferas de governo no Brasil — só as desapropriações estão ºorçadas em 60 milhões de reais, dentro de um total de 236 milhões estimados como investimentos oficiais para a realização do projeto. Apesar de tudo, o secretário continua apostando na conclusão dentro do prazo original, que é julho do ano que vem. “Estamos com dois advogados e uma equipe de campo cuidando em tempo integral dos processos de desapropriação e pedindo à Justiça que acelere o trâmite”, afirma França. Para os suíços, todas essas incertezas representam algo quase inconcebível. “Gostaríamos apenas de ter certeza de que será possível abrir o terminal assim que concluirmos a construção”, diz Tobias Markert, presidente da Floripa Airport. “Mas infelizmente não temos essa garantia.”
Muito do que está sendo tentado e discutido no momento no Brasil já foi feito em outros emergentes. A Índia, por exemplo, tem desafios da mesma natureza, só que envolvendo uma população seis vez maior do que a do Brasil. Lá, como aqui, a desigualdade social (um quarto dos indianos vive em condições de miséria), o enorme déficit no saneamento, o atraso na educação da maioria da população, a assistência médica pública sofrível, a máquina estatal excessivamente burocrática e a corrupção endêmica são barreiras ao desenvolvimento. Mas, desde 2010, e mais recentemente no governo do primeiro-ministro Narendra Modi, uma clara política de longo prazo e regras estáveis atraíram investidores estrangeiros de todos os cantos. A maioria chega para projetos de parcerias público-privadas
ou em associação com empresas locais. Houve também abertura governamental para projetos estratégicos com outros países, a exemplo da parceria com o Japão de financiamento em condições favoráveis para a construção de rodovias, do acordo com o Reino Unido para o desenvolvimento da energia solar e da cooperação com a Coreia do Sul para o compartilhamento de experiências em operações portuárias.
Assim como poderá ocorrer com o Brasil, os investimentos em infraestrutura na Índia — que estão na casa dos 100 bilhões de dólares por ano e devem continuar subindo a uma taxa de 8% ao ano ao longo da próxima década — têm contribuído para impulsionar os mais diversos indicadores do país, como o crescimento da economia ao ritmo médio de 7% ao ano e a elevação do PIB per capita de 1 480 para 1 975 dólares nos últimos cinco anos. Nesse mesmo período, o país ascendeu da 60a para a 40a posição no Ranking de Competitividade do Fórum Econômico Mundial. Isso, em grande parte, foi graças à evolução da nota de infraestrutura, que subiu de 3,6 em 2013 para 4,2 no ano passado, fazendo a Índia passar da 85a para a 66a posição nesse pilar — o Brasil aparece no 73o lugar.
A Colômbia também tem dado um exemplo de planejamento sobre como sair do caos das filas em portos e dos engarrafamentos nas estradas, que só trazem perdas para toda a economia. Em 2011, o governo de Juan Manuel Santos lançou um pacote de concessões de rodovias com foco em melhorar a competitividade logística, integrar comunidades afastadas e reduzir a violência. No mesmo ano, foi criada uma Agência Nacional de Infraestrutura. Com um corpo técnico profissional, a agência passou os três anos seguintes elaborando projetos. Um marco regulatório foi lançado, trazendo segurança jurídica às parcerias público-privadas, permitindo ao governo assumir uma parte do pagamento de pedágios caso fiquem muito altos. Fundos de pensão investiram por meio de gestoras, e uma financeira nacional com 65% de participação do governo federal, porém com forte governança, também passou a ofertar recursos para a infraestrutura. De 2014 a 2016, 30 projetos de estradas foram concedidos, representando investimento total de 15 bilhões de dólares — 22 deles já iniciaram as obras, como duplicação das vias ou construção de pontes, que devem demorar cinco anos para ser concluídas. Neste ano, já ficará pronta a ligação entre Cartagena e Barranquilla, duas das mais importantes cidades colombianas.
Não que o programa seja imune a problemas — mas o fato é que os colombianos parecem estar conseguindo fazer manobras rápidas com o objetivo de melhorar a logística. Um escândalo de pagamento de propinas pela Odebrecht aos políticos do país quase paralisou o ritmo de concessões. A empresa fez parte do consórcio responsável por recuperar a navegabilidade de 900 quilômetros do Rio Magdalena, o mais importante da Colômbia, uma concessão que ganhou em 2014, no valor de 850 milhões de dólares — em 2017, o contrato com a Odebrecht foi cancelado. Para retomar o ritmo do programa, o governo colombiano mudou a legislação, evitando que os investidores dos projetos sejam prejudicados caso um tribunal acuse empreiteiras ou outros acionistas de corrupção. Depois disso, outros investidores estrangeiros — como os chineses — passaram a olhar as oportunidades de negócios na Colômbia. A expectativa da agência nacional de infraestrutura é que, em 2021, os investimentos tragam redução de 30% no tempo de viagens pelo país e uma economia de 20% nos custos com transporte.
Enquanto o esperado salto dos investimentos em infraestrutura não chega ao Brasil, é preciso reconhecer que os últimos anos registraram alguma evolução que pode fazer a diferença no próximo governo. São iniciativas como o Programa de Parcerias de Investimentos — que colocou em pauta dezenas de projetos de desestatização, ainda que apenas parte tenha se concretizado —, a melhor estruturação da Empresa de Planejamento e Logística para o desenvolvimento de projetos e o lançamento de um fundo na Caixa Econômica Federal para apoiar parcerias público-privadas, tirando proveito da capilaridade da instituição para alcançar os municípios de todo o país. “O que se espera é ver o Estado cumprindo com eficiência o papel de planejar e regular os diferentes setores da infraestrutura, facilitando a participação da iniciativa privada nos investimentos necessários”, diz o coordenador do Projeto Infra 2038, Diogo Mac Cord de Faria.
O movimento, que também definiu o horizonte de duas décadas como prazo, nasceu com o objetivo de sugerir ações para que o Brasil chegue ao ano de 2038 entre os 20 primeiros países do ranking de competitividade do Fórum Econômico Mundial, o que representaria o avanço de 53 posições em relação a 2017. “A infraestrutura é um dos três fatores essenciais para atrair investimentos qualificados de longo prazo, ao lado da educação e do ambiente de negócios”, afirma Faria, que é diretor da área de governo e regulação da consultoria KPMG. Agora, é esperar que o ciclo político dê a devida prioridade à agenda de infraestrutura. Não é preciso reinventar a roda, mas fazê-la girar.
Com reportagem de Raphael Martins e Flávia Furlan
