O custo da incerteza e a bancabilidade do SAF brasileiro

*Por Filipe Alvarez de Oliveira

A partir de 1º de janeiro de 2027, as companhias aéreas que operam voos domésticos no Brasil terão de reduzir parte das emissões de CO₂ dessas operações com o uso de combustível sustentável de aviação (SAF), começando em 1% e chegando a 10% em 2037.

A obrigação foi criada pela Lei nº 14.993/2024, conhecida como Lei do Combustível do Futuro, que instituiu o Programa Nacional de Combustível Sustentável de Aviação (ProBioQAV), regulamentado pelo Decreto nº 13.094, de 12 de agosto de 2026.

A Agência Nacional de Aviação Civil (Anac) submeteu à consulta pública, encerrada em 1º de outubro, a minuta de resolução que define como as companhias aéreas vão comprovar o cumprimento dessas metas e como a agência vai fiscalizá-lo, e agora analisa as contribuições recebidas de instituições do setor.

O tema parece restrito a especialistas, mas tem consequência direta para quem pretende investir. É nessas regras que se define quanto vale cada tonelada de SAF para a meta, qual será o tamanho da demanda e com que antecedência eventuais mudanças serão comunicadas.

São essas as informações que um banco analisa antes de financiar uma planta, e delas depende a capacidade do mandato de atrair o capital necessário para construir a oferta que ele próprio exige.

Essa leitura pesa ainda mais no Brasil, que dispõe de biomassa, terra e experiência industrial para liderar a produção de combustíveis avançados, mas aonde o capital chega mais caro. Em relatório de 2024 sobre o custo de capital em economias emergentes, a Agência Internacional de Energia (IEA) estimou que entre 20% e 30% da diferença em relação às economias avançadas decorre de riscos específicos de cada projeto e de cada setor, que podem ser enfrentados diretamente por formuladores de política e reguladores.

O mesmo relatório recomenda mandatos de biocombustíveis como forma de oferecer condições de mercado estáveis ao investidor e inclui os projetos pioneiros de biocombustíveis avançados entre os que exigem apoio específico.

Biorrefinarias de SAF se encaixam nesse perfil: são intensivas em capital, têm prazo de retorno superior a dez anos e dependem de contratos de longo prazo, de modo que cada regra sujeita a mudança sem aviso é incorporada pelo financiador ao preço do dinheiro.

Esse custo se converte em preço do combustível e recai sobre as companhias aéreas e os passageiros, e por isso a previsibilidade reduz o custo do mandato para toda a cadeia, inclusive para quem tem a obrigação de cumpri-lo.

O projeto mais avançado do país ilustra o desafio: o financiamento de US$ 1,5 bilhão anunciado pela Acelen Renováveis em maio de 2026 se apoiou em cerca de 90% da produção já contratada, principalmente com clientes nos Estados Unidos e na Europa.

Para que o mandato brasileiro cumpra papel semelhante nos próximos projetos, suas regras precisam oferecer ao financiador clareza comparável à de um contrato de compra de longo prazo.

Pontos fortes da minuta

A proposta da Anac traz avanços importantes, resultado de um trabalho técnico consistente e do diálogo que a agência tem mantido com o setor.

O regime de monitoramento é proporcional, com custos de conformidade compatíveis com a realidade das companhias aéreas brasileiras, e prevê meios alternativos de cumprimento, com limites decrescentes, além do ajuste da meta quando não houver SAF disponível, proteções legítimas para a fase inicial do programa.

O Certificado de Sustentabilidade do SAF (CS-SAF) permitirá separar o atributo ambiental da molécula física no modelo conhecido como book and claim, o que é decisivo para um país de dimensões continentais e logística cara.

O avanço de maior alcance é a harmonização com o CORSIA, o mecanismo da Organização da Aviação Civil Internacional (OACI) cuja fase obrigatória também começa em 2027, e com o Sistema Brasileiro de Comércio de Emissões (SBCE).

Ao partir de referências reconhecidas internacionalmente, a minuta aproxima o SAF produzido no Brasil dos critérios utilizados pelos compradores estrangeiros, o que facilita a venda para mais de um mercado, diversifica a demanda de cada planta e melhora a leitura do risco pelo financiador.

A experiência do RenovaBio mostra o valor dessa escolha. O programa criou um mercado regulado sofisticado e pioneiro, porém pouco integrado aos padrões internacionais, o que limitou a liquidez de seus certificados e a captura, no país, do valor aqui gerado.

Ao adotar desde o início uma linguagem comum com o mercado global, o ProBioQAV parte de uma base mais sólida.

Pontos de atenção para a previsibilidade

Da complexidade técnica da minuta, contudo, emergem pontos de atenção que afetam a previsibilidade e, com ela, o apetite de investimento, vários deles levantados nas contribuições enviadas à agência.

O mais evidente é o valor de referência das emissões do querosene fóssil, que ainda depende de definição da Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP). É esse número que determina quanto cada tonelada de SAF contribui para a meta e, portanto, quanto ela vale. Sem ele, produtores e companhias aéreas negociam os primeiros contratos sem saber exatamente o que estão vendendo e comprando.

O segundo ponto de atenção é o calendário. A plataforma do CS-SAF, que viabiliza o book and claim em sua forma plena, não tem data de entrada em operação, e a certificação de sustentabilidade a cargo da ANP ainda está em elaboração.

Até lá vale um regime transitório cujas exigências de comprovação são descritas de forma genérica, o que deixa em dúvida qual certificação será aceita.

O terceiro é a estabilidade das regras depois de publicadas: a minuta remete a portaria o detalhamento de critérios de cálculo e de elegibilidade e prevê que decisões do Conselho Nacional de Política Energética (CNPE) sobre as metas sejam consideradas, sem definir a partir de quando essas mudanças passam a valer.

Para quem financia, cada uma dessas lacunas tem o mesmo efeito: uma variável da receita do projeto fica fora do alcance do contrato. O risco não impede o investimento, mas encarece o capital e adia decisões, justamente no período em que a oferta de SAF precisa começar a ser construída para acompanhar a curva do mandato.

Incerteza com data e procedimento

Nem toda incerteza pode ser eliminada no primeiro ciclo de um programa inovador, e a própria Anac reconhece, nos documentos técnicos que acompanham a proposta, que o modelo poderá ser aperfeiçoado à medida que o mercado amadurecer.

O investidor, contudo, consegue precificar uma incerteza que tem data e procedimento definidos; quando não há prazo, a tendência é tratá-la como risco permanente.

Entre as contribuições apresentadas por instituições do setor durante a consulta, destacam-se as que reduzem esse risco sem alterar a ambição do programa: a adoção provisória do valor de referência de 89 gCO₂e/MJ já utilizado no CORSIA, até a definição da ANP; a regra de que mudanças de cálculo e de elegibilidade só valham a partir do ano seguinte ao de sua publicação; a divulgação de um cronograma para a plataforma do CS-SAF; e a publicação anual, pela Anac, da estimativa da demanda regulatória do ano seguinte, informação que a agência passará a ter com precisão e que hoje cada agente calcula com premissas próprias.

As decisões de investimento que vão determinar a oferta de SAF no Brasil na próxima década serão tomadas nos próximos meses, com base na leitura que produtores, investidores e financiadores fizerem da estabilidade do marco regulatório.

O texto final da resolução, que a Anac elaborará a partir das contribuições recebidas, junto com as regulamentações pendentes da ANP, mostrará se o país conseguiu transformar uma obrigação legal em um sinal de demanda capaz de sustentar contratos de longo prazo e financiamentos.

Companhias aéreas saudáveis são condição para que haja demanda, e regras previsíveis são condição para que haja investimento em oferta. A análise das contribuições recebidas na consulta é a oportunidade de conciliar essas duas condições na própria regra.

*Filipe Alvarez de Oliveira é diretor de Sustentabilidade da União Brasileira do Biodiesel e Bioquerosene (UBRABIO), doutorando em Bioenergia na Unicamp, Consultor Técnico do GT de Biocombustíveis da SB COP e coautor de "Visão ESG: Negócios Resilientes"