Sanções isoladas não têm efeito, diz professor da FGV

A guerra na Síria, os grupos terroristas no Oriente Médio ou o regime do ditador Kim Jong-un na Coreia do Norte têm consequências globais, e são problemas com os quais a comunidade internacional vem se deparando nos últimos anos. Quando o mundo é chamado a agir em situações mais drásticas, um dos primeiros mecanismos que vêm à mente são as sanções, que visam colocar pressão por meio de bloqueio de contas bancárias ou embargo a certos setores econômicos. Mas a medida nem sempre tem o resultado esperado: a ONU e os Estados Unidos vêm aplicando sanções contra a Coreia do Norte desde 2006, mas elas não têm sido suficientes contra o regime de Kim Jong-un.

Seria o método das sanções, portanto, ineficaz? Para o professor de Relações Internacionais da FGV, Marcos Tourinho, autor do livro Targeted Sanctions: Impacts and Effectiveness of United Nations Action (“Sanções direcionadas: impactos e efetividade nas ações da ONU”, em tradução livre”), que estudou o histórico das sanções pelo mundo, é ingênuo pensar que as sanções, sozinhas, resolvem conflitos. Veja abaixo a entrevista concedida a EXAME Hoje.

Quando a comunidade internacional se depara com alguma situação diplomática difícil – como na Coreia do Norte ou na Venezuela –, as sanções parecem ser a primeira opção que vem à mente. Elas são, de fato, o único jeito de pressionar os governos?

As sanções estão sempre em pauta porque são uma maneira eficaz e de baixo custo de mandar mensagem sobre alguma regra da comunidade internacional. Além disso, é uma decisão que pode ser tomada quase unilateralmente, com exceção do Conselho de Segurança da ONU [em que é necessária a aprovação de uma sanção por todos os membros]. As sanções já eram usadas antes da Primeira Guerra: se um país não pagasse sua dívida, era considerado legítimo adotar algum tipo de embargo, um bloqueio naval de um porto. E aí, quando surgiu a Liga das Nações [uma espécie de antecessora da ONU], parte do sistema de segurança coletiva que foi criado tinha como pilar o uso de sanções como tentativa de evitar guerras. Na carta da ONU também tem um artigo das sanções como mecanismo de impor a paz, e é com base nisso que elas são usadas.

Por que as sanções não funcionam na prática? 

O que é muito importante ficar claro é a forma como as sanções afetam regimes autoritários. Presume-se que é possível causar muito dano econômico e que a população vai se rebelar para tirar alguém do poder. Há setores sugerindo, por exemplo, embargo do petróleo na Venezuela, na expectativa de que isso fosse estrangular o governo. Mas não funciona assim. Primeiro porque, em situação de escassez, o Estado tem poder de distribuir mantimentos; então, o Estado autocrático acaba se fortalecendo. Segundo, porque uma população raramente tem capacidade de derrubar um governo, sobretudo se está em guerra ou em grave crise econômica. Chamamos isso de "teoria ingênua das sanções".

Os Estados Unidos, por exemplo, vêm recorrendo a sanções contra países como a Coreia do Norte, a Venezuela, o Irã e a Rússia. Qual é o impacto efetivo das sanções nestes países?

Existem diferentes tipos de sanções, e depende do que se pretende com elas. No geral, as sanções são seletivas, isto é, não são contra um país inteiro. Seleciona-se um setor econômico, alguma parte da população, geralmente alguém que está apoiando um grupo terrorista ou um governo ditatorial. As sanções contra a Venezuela, por exemplo, bloquearam contas de pessoas próximas ao presidente Nicolás Maduro. O objetivo é atingir Maduro de alguma forma – não é como se ele fosse mudar de comportamento, mas é uma mensagem forte. E sanções não precisam ser só econômicas: a própria suspensão da Venezuela pelo Mercosul já é uma sanção, só que diplomática. Já a Coreia do Norte é o país que tem sanções mais amplas contra si hoje; estão tentando bloquear a entrada de recursos para qualquer coisa que possa financiar o programa nuclear. Antes, era o Irã [antes do acordo nuclear com os Estados Unidos, em 2015, que suspendeu grande parte das sanções].

Existe a discussão de que, se sanções mais duras forem implantadas, a população pode ser afetada. Como pressionar governos ditatoriais sem prejudicar os civis?

Como as sanções são mais direcionadas a um grupo político ou a um setor econômico, a maioria delas afeta muito pouco a população. A depender do país, as sanções são mais amplas, focando o setor de petróleo ou energético, mas, hoje, a norma é evitar impactos humanitários. No passado, houve sanções mais duras, em que se bloqueava todo o comércio com o país, como aconteceu com Haiti, Iugoslávia e Iraque logo após o fim da Guerra Fria. Mas esse tipo de sanção já não existe mais, justamente pelos efeitos humanitários causados. Como a ONU é composta por vários países, as sanções seriam multilaterais – o que é mais drástico. Por isso, a ONU não impõe sanções totais desde 1994. Um país como os Estados Unidos pode até impor sanções unilaterais contra outro, mas, nesse caso, o país que as recebe tem ao menos a opção de trocar de parceiro comercial.

Qual a alternativa ao uso das sanções, então?

Em toda a história da ONU, as sanções, sozinhas, nunca transformaram o comportamento do alvo. Elas não são uma opção ao uso da força ou da diplomacia; essas coisas só funcionam em conjunto. Não adianta colocar o alvo contra a parede, é preciso que o ambiente ofereça uma saída política para o impasse. O problema na Venezuela é a falta de um mecanismo que ofereça essa saída agora. No Irã, por exemplo, as sanções não estavam funcionando, e só se tornaram efetivas quando houve uma mudança no governo, uma abertura política; aí sim a diplomacia pode trabalhar. Mas não foram as sanções que provocaram essa mudança, foi um movimento interno. Claro, com sanções, o alvo passa a ter mais incentivos para colaborar porque está sofrendo uma punição. Mas, se não há uma saída política ao mesmo tempo, as sanções se tornam mais uma parte do conflito, não uma solução.

No caso de uma ditadura como a Coreia do Norte, não parece haver uma saída política interna num futuro próximo. O que a comunidade internacional precisa fazer? O fato de a China historicamente barrar sanções no Conselho de Segurança da ONU atrapalha a situação?

Sem dúvida, a China cumpre um papel essencial para resolver o problema. O país vem pressionando mais a Coreia do Norte recentemente, tanto que as últimas rodadas de sanções no Conselho de Segurança passaram pela China. Às vezes, eles negociam para passar sanções que os afetem menos, claro, e a ONU tenta chegar ao melhor acordo possível. É uma barganha política. Mas a China também não controla a Coreia do Norte. Apesar da dependência econômica profunda, não é uma relação de clientelismo assim tão simples. Se a China quisesse resolver, já teria resolvido? Não. Porque a Coreia do Norte tem sua própria capacidade. O programa nuclear evoluiu nos últimos anos e os norte-coreanos estão cada vez menos suscetíveis a pressões da China e de todos os lados. O tipo de solução ideal para a Coreia do Norte seria algo mais parecido com o Irã, um regime mais legitimado, para tentar resolver a insegurança de um programa nuclear.

O formato do Conselho de Segurança, em que um membro pode barrar a aplicação de sanções, é um problema para as negociações diplomáticas?

É natural do próprio desenho do Conselho de Segurança. Ele foi criado pra não incomodar as grandes potências, porque resolve todos os problemas desde que nenhum dos cinco países não esteja muito preocupado com o tema. Na Síria, tem um impasse essencial que prejudica qualquer tipo de ação do Conselho de Segurança [que é o veto da Rússia, aliada do regime do ditador sírio Bashar al-Assad]. Por isso, a ONU não conseguiu impor sanções na Síria. Todas, hoje, são unilaterais, o que tem menos impacto.

Esse mecanismo das sanções tentou ser usado, por exemplo, nas grandes guerras mundiais?

Tentou-se impor sanções na invasão da Etiópia por Mussolini [líder da Itália fascista] e não houve muito resultado. Em parte porque a própria implementação foi muito relaxada, e há dúvida se as sanções chegaram a ser efetivamente implementadas. A própria operacionalização de um sistema de sanções é muito complexa. Hoje existe um sistema refinado, todos os bancos do mundo estão ligados a essa lista, com monitoramento de transações… Mas, obviamente, esse não era o caso em 1930.

No caso da Síria, a comunidade internacional assistiu ao conflito praticamente impotente, e sempre se espera que alguma coisa seja feita. Que tipo de ação poderia ser tomada em termos de embargos?

O estoque de recursos para o conflito e o estoque de armas já é muito grande, então, a essa altura, sanções não conseguiriam ter um impacto imediato na guerra. Sanções teriam um impacto muito complexo, que poderia prejudicar inclusive a ação de organizações humanitárias. Mesmo as sanções unilaterais que existem já causam um dano grande as organizações humanitárias que trabalham por lá, porque os bancos têm restrição de operação a várias pessoas no país, então é muito mais difícil transferir fundos para a Síria – não importa se é para a Cruz Vermelha ou o Estado Islâmico. É um pouco tarde demais.

Por outro lado, sanções contra grupos terroristas, como o Estado Islâmico, podem ter algum resultado mais efetivo do que as sanções contra países?

O Estado Islâmico sofre sanções rígidas do Conselho de Segurança. Há sanções que bloqueiam fundos de indivíduos que têm ligação com o grupo, além de restrições à venda de petróleo ilegalmente refinado e produzido, a vendas de antiguidades da região, ao movimento de pessoas que iriam para lá. A ONU tem sanções contra o carvão da Somália, por exemplo, porque o grupo terrorista Al-Shabaab usa o carvão para se financiar. Ou seja, são medidas dirigidas às fontes de renda do grupo. Não vão conseguir que o Estado Islâmico mude de objetivo, mas conseguem encarecer a operação.