Com poucas armas, CVM tem dificuldade crônica de punir crimes

São Paulo — A comissão de valores mobiliários (CVM), órgão responsável por regular o mercado de capitais no Brasil, deu um show de agilidade nas últimas semanas — pelo menos para seus padrões. Em 19 de maio, um dia depois de os jornais trazerem informações de que os irmãos Joesley e Wesley Batista, donos do grupo J&F, teriam lucrado com a própria delação premiada, a CVM abriu processos para investigá-los por uso de informação privilegiada, entre outras irregularidades. Como eles sabiam que a gravação da conversa entre Joesley e o presidente Michel Temer seria divulgada, a suspeita é que tenham comprado dólares e vendido ações para se proteger do caos que tomaria conta do mercado financeiro.

Até então, a CVM levava meses (dependendo do caso, podia levar anos) para conseguir fazer as apurações necessárias para abrir uma nova investigação — diante da agilidade recente, advogados da J&F disseram que o grupo estava sofrendo retaliação. Mas a rapidez tem uma explicação mais objetiva: a CVM, de fato, mudou. Uma reorganização interna e o estabelecimento de metas para os funcionários tornaram a autarquia mais célere — mas, infelizmente, tal agilidade se restringe à decisão de abrir ou não processos. Julgá-los continua demorando uma eternidade. Os julgamentos levam anos e, quando são concluídos, as penas são brandas. Entretanto, a demanda pela CVM nunca foi tão alta.

Uma das atribuições de órgãos como a CVM no mundo todo é garantir a transparência do mercado, ou seja, que todos os investidores atuem nas mesmas condições. O dono de uma empresa que sabe que ela terá bons resultados no próximo trimestre não pode usar essa informação para comprar ações antes dos demais investidores e ganhar com isso, por exemplo. A Securities Exchange Comission (SEC, a CVM americana) atua em conjunto com o Departamento de Justiça e o FBI e pode prender os culpados, dependendo do crime que cometeram. Aqui, as penas impostas administrativamente pela CVM são a proibição de atuar no mercado e multas. Se for possível atribuir um valor de ganho ou perda para a infração, como é o caso da negociação com informação privilegiada, as multas podem ser de até três vezes o lucro obtido ou o prejuízo evitado. Se não for possível estipular um valor, a multa máxima é de 500 000 reais. “Em comparação com as quantias que são movimentadas hoje no mercado, esse valor de 500 000 reais é baixo demais. Pode até entrar no custo da transação de quem tem muito dinheiro e pretende fazer algo duvidoso. Não dói no bolso, fica barato para os grandes investidores”, afirma um grande especialista no assunto: o próprio Leonardo Pereira, presidente da CVM, cujo mandato se encerra em julho.

No dia 8 de junho, o governo editou uma medida provisória elevando o valor máximo das multas dos atuais 500 000 para 500 milhões de reais. Mas a medida precisa ser aprovada pelo Congresso e, segundo executivos que acompanham a tramitação, a pressão para que o valor seja reduzido é grande. Advogados de empresas e bancos têm dito que o valor é alto demais e pode levar companhias à falência. Querem saber quais serão os critérios para a aplicação das novas multas. A elevação é um pleito antigo da CVM. Pereira procurou o Ministério da Fazenda, ao qual é subordinado, após o julgamento de João Alves Queiroz Filho, fundador da fabricante de medicamentos Hypermarcas, em 2013. Júnior, como é conhecido, também era o segundo maior acionista da empresa de internet UOL, que pretendia fechar seu capital em 2011. Controladores e acionistas minoritários entraram num embate pelo preço a ser pago por ação pela Folhapar, dona do UOL, para tirá-lo da bolsa. Apesar de ser do conselho de administração do UOL e de ter um acordo com seus controladores, Júnior renunciou ao cargo na companhia e participou da assembleia de acionistas em que os minoritários deveriam definir sobre a necessidade de um novo laudo de avaliação para a companhia. Como o empresário tinha 26% do UOL, seu voto definiu a questão de forma contrária aos interesses dos minoritários. Após queixas dos acionistas, a CVM entendeu que Júnior atuava de forma alinhada com os controladores e, portanto, não deveria ter participado da assembleia. A CVM considerou a conduta gravíssima — e, por isso, ele teve de pagar a multa máxima, de 500 000 reais. Diante do patrimônio de Júnior, estimado em 2 bilhões de dólares, é “dinheiro de pinga”.

Quando se trata de uma infração em que o valor é facilmente calculado, como na negociação com informação privilegiada, a multa pode alcançar até três vezes o ganho obtido ou a perda evitada, conforme prevê a lei. Foi o que aconteceu no julgamento do empresário Eike Batista, condenado a pagar uma multa de 21 milhões de reais neste ano por ter negociado ações da OSX, empresa que ele controlava, antes da divulgação de um fato relevante em 2013. Nos casos de negociação com informação privilegiada, a CVM faz seu processo administrativo e também comunica imediatamente o Ministério Público sobre o episódio, que é considerado crime. No entanto, um estudo da escola de direito da Fundação Getulio Vargas (FGV) de São Paulo avaliou que apenas 8% dos casos de insider trading julgados pela CVM chegaram ao Judiciário por meio de denúncias criminais oferecidas pelo Ministério Público Federal.

O único caso de insider que foi julgado pela CVM e também pela Justiça brasileira, com base na denúncia do Ministério Público, foi o que envolveu executivos da fabricante de alimentos Sadia (hoje BRF) em 2006. Luiz Murat Júnior, então diretor financeiro da Sadia, foi condenado por usar informação privilegiada ao negociar ações da rival Perdigão antes de a Sadia fazer uma oferta pela empresa. A condenação pela CVM saiu em 2008 e pela Justiça em 2011. A CVM proibiu Murat de atuar no mercado. E a Justiça o condenou a um ano e nove meses de prisão e multa de 350 000 reais. A condenação foi confirmada pelo Supremo Tribunal Federal em maio de 2017. As maiores penas já aplicadas pela SEC foram contra o gestor Raj Rajaratnam, do fundo Galleon, condenado a 11 anos de prisão e a pagar 93 milhões de dólares em multas em 2009 por negociar com informações privilegiadas, e a gestora SAC Capital Advisors, condenada a pagar 1,8 bilhão de dólares por práticas semelhantes. Os julgamentos levaram meses.

Novo gargalo

Conseguir punir é um dos problemas que a CVM precisa resolver e, com o aumento das multas, ela passa a ter uma capacidade maior de inibir novos delitos. Outro é ser mais rápida para julgar. A Comissão tem processos aguardando conclusão há três anos. Contudo, ainda que ruins, os números atuais são uma evolução. Em 2013, havia casos sem julgamento há sete anos. Em 2012, quando assumiu a presidência da CVM, Leonardo Pereira descentralizou o poder para a abertura de processos da área sancionadora. Agora, se o caso for mais simples, com evidências suficientes, outras áreas da CVM podem iniciar o processo de acusação. A alteração tornou a abertura de processos mais ágil, como mostra o caso da J&F. Além disso, foram estabelecidas metas de julgamento para os diretores com o objetivo de organizar o processo. Com isso, o número de processos julgados foi de 65 em 2016, um recorde. Mas, como o sistema não fazia distinção entre o tipo de caso julgado — processos complexos e simples valiam o mesmo na hora de cumpri-los —, foram resolvidas primeiro as ações mais simples. Atualmente, há 159 processos já distribuídos entre os três diretores e que aguardam julgamento.

Um levantamento feito em 2008 pela própria CVM constatou que cada funcionário era responsável por fiscalizar, em média, 71 fundos e empresas abertas (nos Estados Unidos, o índice é de 13 para cada funcionário; no Reino Unido, de dez). O déficit de funcionários da CVM é de cerca de 30%, segundo estimativas da própria autarquia. O último concurso público foi em 2010 e trouxe 243 servidores — hoje, são 531 funcionários no total, e ainda há pelo menos 140 vagas. A CVM também pede um software capaz de coletar e analisar dados de mercado de forma automática, semelhante ao que tem a bolsa de valores brasileira, que informa quando alguma negociação de ações foge do padrão. Hoje, isso é feito na mão.