São Paulo tem um plano diretor, uma lei de zoneamento, operações urbanas consorciadas, projetos de intervenção urbana, zonas de interesse social e corredores de transporte — uma política urbana construída ao longo de décadas, aprovada pela Câmara Municipal e fundada no ordenamento constitucional. Essa política orienta incorporadoras, consumidores e órgãos públicos, que fazem planos, investem recursos e assumem compromissos com base na legislação. Tudo isso foi impactado, no entanto, pelo novo Plano de Zona de Proteção do Campo de Marte. Aprovado por portaria federal, sem consulta pública ou aprovação do município, o plano limita a altura dos prédios para facilitar o pouso e a decolagem de aeronaves em dias de chuva.

O aeroporto e a concessão

O Campo de Marte é o segundo aeroporto da cidade de São Paulo, voltado exclusivamente para a aviação geral — voos executivos, táxis aéreos, instrução de pilotos e serviços de emergência. Está localizado na várzea do Rio Tietê, a menos de 5 km do Centro Histórico, encravado num dos territórios mais estratégicos da metrópole, ladeado por bairros consolidados e cercado pelas principais zonas que o município identificou para a transformação urbana nas próximas décadas. Fundado em 1920, é um dos aeroportos mais antigos do país; durante décadas, conviveu com o adensamento gradual de seu entorno sem gerar conflitos regulatórios maiores.

Esse equilíbrio foi alterado quando o Governo Federal incluiu o Campo de Marte no Bloco Aviação Geral da 7ª rodada de concessões aeroportuárias. O contrato de concessão fixou como obrigação ao concessionário a migração da operação de voo visual para voo por instrumentos, para ampliar a capacidade e a regularidade do aeroporto.

O que muda com o IFR — e por que isso importa para a cidade

No regime de voo visual (VFR, Visual Flight Rules), o piloto guia a aeronave com referência visual ao solo, ao horizonte e a pontos geográficos reconhecíveis. Esse modelo funciona bem em condições meteorológicas favoráveis, mas fica limitado quando a visibilidade é reduzida por neblina, nuvens baixas ou chuva. Nessas situações, exige-se o voo por instrumentos (IFR, Instrument Flight Rules): o piloto passa a se guiar por equipamentos de bordo e radionavegação, independentemente da visibilidade externa. Nas operações IFR, há uma gradação de equipamentos requeridos conforme a gravidade das condições meteorológicas. Em situações menos graves, admite-se a Aproximação de Não-Precisão (NPA — Non-Precision Approach). Nas mais graves, exige-se Aproximação de Precisão (PA — Precision Approach), que requer Sistema de Pouso por Instrumentos (ILS - Instrument Landing System).

A Organização de Aviação Civil Internacional (OACI) estabelece padrões para essas superfícies de proteção ao redor dos aeródromos. São volumes geométricos imaginários no espaço aéreo — planos inclinados que partem das cabeceiras de pista e se expandem sobre o território urbano —, dentro dos quais nenhum obstáculo, natural ou construído, pode ultrapassar determinadas cotas. Há dois tipos de superfície: as mais próximas ao aeroporto, que devem estar completamente livres de obstáculos (OFS - Obstacle Free Surfaces) e as mais distantes, em que exige apenas uma avaliação dos obstáculos (OES - Obstacle Evaluation Surfaces). A operação por instrumentos demanda áreas de proteção mais amplas e superfícies limitadoras mais restritivas.

Quanto mais adversas as condições meteorológicas em que se pretenda que o aeroporto opere, mais sofisticado tem que ser o IFR e mais restritivas e extensas as superfícies de proteção, pois o pouso  precisa começar mais distantes e ser mais rasante.

Os Planos de Zona de Proteção de Aeródromos são os instrumentos jurídicos que traduzem, no território, essas superfícies de proteção. Em termos práticos, estabelecem restrições ao aproveitamento de imóveis localizados no entorno dos aeródromos, definindo alturas e condições para implantação de edificações e outros objetos projetados no espaço aéreo. Sua disciplina decorre do sistema normativo aeronáutico brasileiro, com fundamento no Código Brasileiro de Aeronáutica e regulamentação infralegal expedida pelo Comando da Aeronáutica. Cada Plano é aprovado pela Aeronáutica, após o que o município é comunicado do fato, para incorporação das restrições à sua legislação. As edificações localizadas na zona de proteção são tratadas como “objeto projetado sobre o espaço aéreo” (OPEA), e seus projetos precisam contar com anuência do Departamento de Controle do Espaço Aéreo (DECEA) como condição para o licenciamento urbanístico municipal.

No Campo de Marte, dados de 2025 do Instituto de Controle do Espaço Aéreo (ICEA) mostram que condições meteorológicas adversas afetaram cerca de 14% das operações. Em 10% destas, a visibilidade não é plena, mas o voo visual é admitido com algumas medidas de precaução adicional (VFR Especial). Nas 4% restantes, a visibilidade é muito baixa e somente são admitidas operações por IFR. A estruturação da concessão do aeroporto exigiu a implantação de IFR de não precisão, de modo a ampliar a operação em condições aproximadamente 3% dessas situações. No 1% restante, de chuva ou neblina intensas, as operações deverão ser suspensas.

A transição do VFR para o IFR no Campo de Marte exigiu, portanto, um novo Plano de Zona de Proteção de Aeródromo (PZPA), publicado por Portaria do Instituto de Cartografia Aeronáutica de 29 de abril de 2026. O novo plano é substancialmente mais restritivo que o anterior: amplia os raios das superfícies livres de obstáculos e cria uma nova superfície de avaliação de obstáculos com raio de 20 km, que antes simplesmente não existia.

As superfícies livres impactam apenas o Município de São Paulo e suas restrições construtivas já são fixadas no Plano. Já a superfície de avaliação abrange também os Municípios de Barueri, Caieiras, Carapicuíba, Diadema, Franco da Rocha, Guarulhos, Mairiporã, Osasco, Santana de Parnaíba, Santo André, São Bernardo do Campo, São Caetano do Sul e Taboão da Serra e não tem restrições definidas — os projetos de edificação terão que ser analisados caso a caso no momento do licenciamento.

Como a cartografia na Aeronáutica não está integrada à dos Municípios, os interessados terão que verificar em separado como seus empreendimentos são afetados pelo PZPA e pela legislação municipal e o que resulta dessa sobreposição.

Um choque urbanístico sem precedentes

As novas superfícies aéreas produzem dois efeitos sobre a cidade. O primeiro é burocrático: a Superfície Horizontal Externa cria área de influência de 20 km, dentro da qual qualquer empreendimento imobiliário — independentemente do gabarito — passa a exigir análise técnica prévia do Comando da Aeronáutica (COMAER) antes de obter o licenciamento municipal. O segundo é físico: as Superfícies Horizontal Interna e Cônica ampliadas reduzem o gabarito máximo permitido para novas construções em mais de 8.000 hectares — 7,6% do território paulistano.

Estudo da ABRAINC e do Secovi-SP estima que 90% de toda a produção imobiliária paulistana foi atingida pelas novas superfícies. Economicamente, a mudança coloca sob análise do COMAER um Valor Geral de Vendas (VGV) de R$ 81,3 bilhões, introduzindo um custo financeiro anual de até R$ 2,7 bilhões e atrasos de 3 a 6 meses nas aprovações, o que ameaça a viabilidade de 137 mil unidades habitacionais, incluindo projetos de interesse social.

Além do prejuízo financeiro, o PZPA compromete a política de cidade compacta que São Paulo levou décadas construindo. As novas restrições atingem 34 milhões de m² de potencial construtivo, com perdas médias de altura de 40,57 metros nos casos analisados. São afetados 70% da área do PIU Arco Tietê, 93% da OUC Água Branca, 91,5% do PIU Setor Central, além de 368 hectares de Zonas Especiais de Interesse Social e mais de 1.200 hectares de zonas de eixo estruturante — aquelas nas quais o planejamento municipal induz o adensamento junto ao transporte coletivo de alta capacidade.

Os estudos preparatórios da concessão do Campo de Marte constataram haver um descompasso entre a legislação urbanística e as restrições aeronáuticas existentes, que seria ampliado com a revisão de PZPA. Limitaram-se a sugerir, no entanto, como medida mitigatória, apenas que o futuro concessionário atuasse junto à Prefeitura para incorporação dessas restrições à legislação urbanística e adotasse uma política de  comunicação junto à sociedade. Não houve uma avaliação de custo-benefício da adoção do IFR, que comparasse ampliação em 3% das operações do aeroporto com a  redução de potencial construtivo e o aumento da burocracia de licenciamento de edificações em grande parte da maior região metropolitana do país. Tampouco se incluiu na matriz de riscos do contrato a hipótese de não alteração do PZPA então vigente.

A rigor, a concessão deveria ter sido antecedida de um planejamento mais amplo dos aeroportos da Região Metropolitana, em que poderia ser avaliada, inclusive, a possibilidade de desativação do Campo de Marte, com a transferência de suas operações para outro aeroporto a ser construído em área mais afastada, com conexão por metrô à cidade, de modo a minimizar seus impactos urbanos. Isso permitiria não apenas revogar as limitações do PZPA, mas também aproveitar melhor os 211 hectares do sítio aeroportuário, com destinação a usos urbanos, gerando receitas para a União.

Ausência de consulta pública e de Análise de Impacto Regulatório

A publicação do PZPA, não foi precedida de consulta aos municípios abrangidos ou de análise de impacto regulatório (AIR) sobre os possíveis efeitos do ato normativo, para verificar a razoabilidade do seu impacto econômico, medida exigida pela Lei da Liberdade Econômica.

A AIR é exigida para a proposição de quaisquer atos normativos de interesse geral de agentes econômicos, tem metodologia estabelecida e é amplamente adotada pelas agências reguladoras federais, que seguem procedimentos rígidos para edição de atos normativos, que também incluem consultas públicas obrigatórias.

A Agência Nacional de Aviação Civil (ANAC) conta, inclusive, com uma Instrução Normativa própria sobre a edição de normas regulatórias. Ocorre que, quando se criou a ANAC, em substituição ao Departamento de Aviação Civil, que pertencia ao Comando da Aeronáutica, o controle do espaço aéreo não foi transferido, tendo permanecido com o DECEA. Com isso, criou-se uma dualidade: enquanto planos diretores de aeroportos são aprovados pela ANAC, os planos de zona de proteção são aprovados pelo DECEA.

A gravidade do precedente

O caso do Campo de Marte seria preocupante em qualquer circunstância, mas o que o torna verdadeiramente alarmante é o precedente que estabelece — especialmente porque não é o primeiro. O Aeroporto de Congonhas já havia imposto restrições significativas ao planejamento paulistano, e o de Guarulhos alcança dezenas de municípios da região metropolitana. O padrão está consolidado: agências e órgãos federais definem unilateralmente restrições territoriais que incidem sobre cidades, sem consultar as prefeituras, que não as incorporam aos planos diretores.

Se isso for aceito para um aeroporto de aviação geral em São Paulo, pode acontecer em qualquer outra cidade do país. Mas o problema não se limita à aviação. O mesmo raciocínio se aplica a qualquer política setorial que incida sobre o território. Órgãos ambientais podem ampliar unidades de conservação ou zonas de amortecimento. Transmissoras de energia elétrica podem estabelecer servidões ao longo das linhas. Órgãos de patrimônio cultural tombam não apenas imóveis de valor histórico, mas também limitam a construção no seu entorno. Obras de infraestrutura — rodovias, ferrovias, portos — são executadas sem verificar sua compatibilidade com o ordenamento territorial dos municípios que atravessam.

Cada uma dessas decisões, vista isoladamente dentro de seu setor, pode fazer sentido. O problema é que todas elas podem gerar impactos negativos não apenas para a cidade, mas também umas sobre as outras.

O planejamento urbano como política transversal

O planejamento urbano não é apenas um conjunto de regras sobre o que pode ser construído onde. É a política pública responsável por harmonizar, sobre um mesmo território, todas as demais políticas e regulações que incidem sobre ele.

O plano diretor existe para coordenar os interesses e as ações de múltiplos atores — proprietários, incorporadores, concessionários de serviços, órgãos ambientais, autoridades de patrimônio, operadores de transporte, prestadores de serviços públicos. Quando uma rodovia é planejada, o plano diretor deve contemplar como ela vai reorganizar o uso do solo ao longo de seu traçado. Quando uma área é tombada, a legislação urbanística deve encontrar instrumentos — como a Transferência do Direito de Construir — para compensar os proprietários atingidos sem destruir o mercado local. Quando um aeroporto recebe novas superfícies de proteção, essas superfícies devem ser incorporadas ao zoneamento municipal para que todos os agentes do mercado possam tomar suas decisões com segurança jurídica.

O que aconteceu no Campo de Marte é a inversão dessa lógica. Uma decisão setorial gerou externalidades imensas sobre o território urbano e sobre o mercado imobiliário, sem passar pelo filtro do planejamento municipal. O resultado é a combinação mais destrutiva possível do ponto de vista da eficiência econômica: burocracia sem previsibilidade. O incorporador não sabe ao certo se seu projeto será aprovado, quanto tempo levará, qual gabarito final terá. Esse risco adicional entra no custo do capital e pode comprometer projetos inteiros. O prejuízo maior não é do setor privado, mas dos consumidores, que terão preços maiores devido à redução da oferta, e de toda a sociedade, que ficará privada do adensamento de áreas infraestruturadas.

Uma questão constitucional

Há também um problema constitucional que não pode ser ignorado. O ordenamento territorial urbano é uma política local, que tem no plano diretor seu instrumento básico. Todas as propriedades, públicas ou privadas, cumprem sua função social quando atendem às exigências fundamentais de ordenação da cidade nele expressas. Nas regiões metropolitanas, essa competência deve ser considerada uma função pública de interesse comum, com gestão compartilhada entre o estado e os municípios que a integram.

Evidentemente, isso não significa que o município possa impor alterações a equipamentos e restrições setoriais. Os planos aeronáuticos preexistentes devem ser incorporados, como condicionantes, ao plano diretor, como prevê o Código de Aeronáutica. As obras e restrições posteriores, no entanto, precisam contar com a anuência do município, sob pena de violarem a ordem urbanística. Se forem contrárias ao plano diretor, é preciso que este seja alterado formalmente, mediante consulta pública e com base em estudos técnicos, como determina o Estatuto da Cidade.

A questão não é se as superfícies IFR são tecnicamente necessárias para a operação do Campo de Marte. É se o benefício trazido por 15% a mais nas operações de um aeroporto voltado para a aviação geral justifica os custos urbanísticos, econômicos e sociais imputados a toda a cidade de São Paulo. Essa é uma decisão urbanística — não apenas aeronáutica.

Antes de estruturar uma concessão com a obrigação de migração para o IFR, o Governo Federal deveria ter realizado uma análise de impacto regulatório e submetido a questão ao município. Caberia à Prefeitura de São Paulo avaliar se a restrição era justificada pelos benefícios, e, em caso positivo, incorporá-la ao Plano Diretor e à LUOS.

Não faltaram oportunidades para que esse debate tivesse ocorrido. As recentes revisões do plano diretor e da LUOS de São Paulo foram precedidas de amplos processos de consulta pública. As autoridades federais poderiam ter apresentado suas demandas técnicas nesses fóruns, como qualquer interessado nos parâmetros urbanísticos da cidade, mas não o fizeram.

Uma agenda institucional

Esse caso é exemplo perfeito do que acontece quando políticas setoriais operam em silos. O contrato de concessão foi estruturado pela União; a migração para o IFR foi imposta ao concessionário; o DECEA definiu as superfícies segundo parâmetros técnicos internacionais. Em cada etapa, a decisão fazia sentido dentro da lógica setorial, mas ninguém fez a pergunta óbvia: qual é o impacto na cidade?

A situação é grave, mas ainda pode ser corrigida. A portaria pode ser suspensa para realização da análise de impacto regulatório e abertura de diálogo com os municípios afetados. Eventuais prejuízos para o concessionário do aeroporto devem ser compensados, observada a matriz de riscos do contrato, para preservação de seu equilíbrio econômico-financeiro.

O mais importante, no entanto, é aperfeiçoar os marcos regulatórios, para institucionalizar o planejamento urbano e evitar que situações como esta não se repitam.

As estruturações de concessões aeroportuárias precisam considerar os impactos urbanísticos de eventuais revisões de planos de zona de proteção decorrentes de alterações impostas ao concessionário. O Comando da Aeronáutica, por sua vez, deve adotar na edição de atos normativos procedimentos análogos aos das agências reguladoras, com análise de impacto regulatório e amplo processo de consulta pública. Em ambos os casos, nenhuma decisão deve ser tomada sem consulta e negociação com o município.

O mais importante é deixar claro, no Estatuto da Cidade, que todas as intervenções públicas na cidade, por obras físicas ou limitações construtivas, precisam ser incorporadas ao plano diretor como condição para sua implementação. A regulação urbanística não se destina exclusivamente a disciplinar o mercado imobiliário. Tão ou mais importante é coordenar no território as demais políticas públicas, sem o que não se promoverá as funções sociais da cidade e o bem-estar de seus habitantes, objetivos constitucionais da política urbana.