O Brasil tem, como governos locais, 5.569 municípios, o Distrito Federal e o Distrito Estadual de Fernando de Noronha. Esses entes federativos podem estar divididos, ainda, em distritos municipais, que são 10.740 em todo o país. 23% dos municípios têm até 5.000 habitantes, mas contam com apenas 2% da população. Praticamente todos têm receitas próprias inferiores às despesas e dependem integralmente de transferências da União e dos Estados para sobreviver.

O Índice FIRJAN de Gestão Fiscal (IFGF) mostra que um grande número de municípios apresenta baixa autonomia fiscal e reduzido espaço para investimento. 36% dos municípios apresentam classificação “difícil” ou “crítica” no IFGF Geral, que agrega os componentes de autonomia, gastos com pessoal, liquidez e investimentos. Considerado apenas o aspecto de autonomia, 50% estão em situação crítica.

A crise de capacidade e seus custos

Planejamento urbano, licenciamento ambiental, gestão do saneamento, fiscalização de obras e organização do uso do solo exigem equipes técnicas permanentes. Onde esses quadros não existem, prevalecem informalidade, insegurança jurídica e desperdício de recursos.

A estrutura formal existe — prefeito, secretarias, câmara de vereadores —, mas faltam engenheiros, urbanistas, contadores, médicos e sistemas administrativos capazes de cumprir, com qualidade, as competências constitucionais.

A legislação brasileira de licitações e responsabilidade fiscal é sofisticada. Elaborar projetos básicos e executivos consistentes, conduzir processos licitatórios regulares e prestar contas de convênios federais exige profissionais qualificados que muitos municípios simplesmente não possuem. Parte das condenações por improbidade decorre de corrupção — que deve ser punida com rigor —, mas outra parte relevante resulta de falhas técnicas e ausência de estrutura administrativa.

Muitos municípios estão inscritos como inadimplentes no Cadin, por não pagamento de contribuições previdenciárias ou de empréstimos federais, ou no SIAFI, por falhas na prestação de contas de valores recebidos. Essas inscrições restringem o acesso a novos convênios e financiamentos. O ciclo se retroalimenta: baixa capacidade gera erros; erros bloqueiam recursos; a falta de recursos aprofunda a incapacidade.

Esse quadro não é apenas político; é econômico. A fragmentação excessiva do território gera duplicação de estruturas, eleva custos fixos, reduz a escala administrativa e compromete a qualidade do gasto público. Municípios formalmente autônomos tornam-se dependentes crônicos, com baixa capacidade de investimento e pouca aptidão para planejar, projetar, licenciar e implementar políticas públicas em geral.

O incentivo perverso do FPM

Esse quadro de municípios inviáveis foi gerado, em grande medida, pela forma como são distribuídos os recursos do Fundo de Participação dos Municípios.

O FPM é composto por 25,5% da arrecadação do Imposto de Renda e do Imposto sobre Produtos Industrializados. Esse montante é distribuído aos municípios da seguinte forma: 10% para as capitais (FPM-Capitais); 86,4% aos demais municípios (FPM-Interior), 3,6% aos municípios com população superior a 142.633 habitantes (FPM-Reserva), em acréscimo aos valores recebidos do FPM-Interior.

A distribuição do FPM-Interior se dá em duas etapas. Inicialmente, é estabelecida uma distribuição por estado, que favorece os entes com menor renda e população. Em seguida, os recursos de cada estado são distribuídos aos municípios, classificados em 18 faixas de população. Ocorre que essa distribuição não é proporcional; ela privilegia os municípios de menor população, e garante um valor mínimo para localidades com população inferior a 10.188 habitantes. O cálculo dos coeficientes para cada município é feito anualmente pelo TCU, com base em estimativas de população feitas pelo IBGE.

O resultado é um incentivo econômico à emancipação de distritos: a criação de um novo município de população inferior a 10.188 habitantes aumenta a soma dos repasses em relação ao território original unificado. Como o fundo é de repartição, há uma redução dos recursos disponíveis para os demais municípios. Além disso, o sistema estimula a manutenção do status quo de municípios inviáveis economicamente e desestimula a arrecadação própria.

Eliminar o piso mínimo e tornar o critério de distribuição proporcional à população de cada município seria uma medida essencial para eliminar esse incentivo à fragmentação.

Como são criados os municípios

No regime anterior à Constituição de 1988, a criação de municípios se dava por lei estadual, mas em observância aos requisitos estabelecidos por Lei Complementar Federal: população superior a 10.000 habitantes, eleitorado superior a 10% da população, centro urbano com mais de 200 casas e arrecadação superior a 0,5% da receita estadual de impostos.

A Constituição de 1988 repassou aos estados a competência para legislar sobre esses requisitos. As leis estaduais foram mais permissivas, o que resultou em uma rápida criação de novos municípios. Entre 1988 e 1996, houve um aumento de 25% no total de municípios no país, a maioria dos quais financeiramente inviáveis.

A Emenda Constitucional nº 15, de 1996, buscou conter a proliferação de municípios ao exigir a elaboração prévia de um Estudo de Viabilidade Municipal (EVM), a ser disciplinado por lei federal.

Diante da ausência de regulamentação, em 2007, o Supremo Tribunal Federal consolidou o entendimento de que os estados não poderiam criar municípios. Com base nesse entendimento, o Tribunal Superior Eleitoral considerou inconstitucional e deixou de realizar quaisquer plebiscitos sobre o assunto. Nesse mesmo ano, o STF declarou a inconstitucionalidade por omissão do Congresso Nacional na regulamentação da Constituição.

Em 2013 e 2014, projetos de lei foram aprovados pelo Congresso Nacional, mas vetados pelo Presidente da República, sob a alegação de que poderia haver um comprometimento da responsabilidade fiscal, na medida em que a criação de novas unidades municipais importaria no aumento de despesas, sem a correspondente geração de receitas, e que os demais municípios do estado seriam prejudicados na distribuição de recursos do Fundo de Participação dos Municípios.

Atualmente, encontra-se em tramitação na Câmara dos Deputados um novo projeto de lei, já aprovado pelo Senado. Por esse motivo, em 2025, o STF, voltando a apreciar a matéria, não considerou haver omissão inconstitucional do Congresso Nacional.

O resultado final de todo esse processo é que o mapa municipal ficou congelado. A proliferação de municípios foi contida, mas o passivo institucional acumulado permanece intocado e não se tem uma orientação clara para o futuro.

O Estudo de Viabilidade Municipal

Estudos de viabilidade municipal são adotados em vários estados norte-americanos como condição para a incorporação de municípios. Na Flórida, o estudo de viabilidade descreve a área, os serviços atuais e futuros e os custos e receitas previstas; estima a capacidade fiscal para um período de 5 anos e mostra que a proposta cumpre os requisitos de população, densidade, distância, forma de governo e respeito aos contratos de gestão de resíduos sólidos. No Utah, o estudo deve estimar a população, os custos de serviços municipais e receitas atuais e projetadas para 5 anos, incluindo riscos, novas receitas e impacto tributário. A incorporação só pode avançar se as receitas previstas superarem os custos em mais de 5%.

Ainda que as finanças públicas sejam um elemento fundamental para a viabilidade dos municípios, o EVM não deve se limitar a isso. A viabilidade municipal envolve dimensões geográficas e ambientais: acesso a água, energia, infraestrutura logística, conectividade digital e inserção funcional em redes regionais de transporte e serviços. Municípios isolados, sem conectividade adequada ou dependentes integralmente de estruturas operadas por cidades vizinhas, dificilmente exercem autonomia real. A escala territorial e a base ambiental condicionam o custo de provisão de serviços e a própria capacidade de planejamento urbano.

O Estudo de Viabilidade Municipal deveria incorporar critérios objetivos relacionados à infraestrutura instalada, sustentabilidade ambiental e integração econômica regional. Autonomia não é apenas orçamento; é geografia econômica.

Mais do que evitar a proliferação de novos municípios inviáveis, é importante dar uma solução para os que já se encontram nessa condição. Nesse sentido, o estudo de viabilidade municipal deve ser adotado não apenas como procedimento de criação de municípios, mas como instrumento de governança territorial, ou seja, de otimização da divisão territorial de cada estado. É preciso que sejam realizadas auditorias de viabilidade dos municípios existentes, com indicações de medidas para os casos de inviabilidade. Essas auditorias poderiam ser realizadas periodicamente pelos tribunais de contas estaduais, que fariam indicações para as assembleias legislativas para a adoção de medidas saneadoras.

Distritos Estaduais: territórios administrados diretamente pelo estado

A fusão ou incorporação de municípios inviáveis a outro município limítrofe é frequentemente apontada como solução para o problema. A PEC 188/2019, por exemplo, previa a incorporação de todos os municípios com população inferior a 5.000 habitantes e cuja arrecadação de impostos fosse inferior a 10% da receita total, a fim de suprimir despesas com a estrutura administrativa de prefeituras e câmaras de vereadores.

Fusões ou incorporações a municípios maiores podem ser úteis, mas nem sempre resolvem o problema. Em regiões onde a baixa capacidade institucional é generalizada, a soma de fragilidades pode gerar um ente maior igualmente ineficiente.

Uma alternativa institucional é permitir a conversão de municípios inviáveis em territórios administrados diretamente pelo estado — Distritos Estaduais. Não se trata de suprimir a identidade local, mas de substituir uma estrutura municipal autônoma inviável pela administração estadual direta, com organização simplificada e maior capacidade técnica.

O Brasil já possui precedente concreto: Fernando de Noronha não é município, mas distrito estadual administrado diretamente pelo Estado de Pernambuco. O distrito tem natureza jurídica de autarquia, com administrador nomeado pelo governador, após aprovação da Assembleia Legislativa. Há um Conselho Distrital eleito localmente, com funções consultivas e de controle, que opina sobre planos e orçamento e fiscaliza as contas e os atos da administração. As leis são editadas pela Assembleia Legislativa.

Nos distritos estaduais, esse modelo poderia ser replicado em áreas comprovadamente inviáveis. Equipes técnicas estaduais estruturadas — como já ocorre no Judiciário, no Ministério Público, nas polícias e nos tribunais de contas — assumiriam funções de planejamento urbano, licenciamento, fiscalização ambiental e gestão de infraestrutura. Urbanistas estaduais poderiam elaborar planos diretores e aprovar loteamentos com critérios técnicos uniformes, reduzindo a captura política local e aumentando a previsibilidade regulatória.

Os distritos estaduais teriam um regime análogo ao dos Territórios Federais. Embora a Constituição de 1988 tenha transformado em estados os territórios existentes até então, ela manteve o instituto jurídico. Os Territórios integram a União e podem ser criados por lei complementar. O governador é nomeado pelo Presidente da República, após aprovação pelo Senado Federal. Pode ser eleita uma  Câmara Territorial, mas ela não editará leis, que serão de competência do Congresso Nacional.

O instituto do Território, administrado diretamente pelo governo central, é amplamente empregado em países de grande extensão, como o Canadá, a Austrália e a Índia, para a gestão de áreas sensíveis, estratégicas ou despovoadas. Federações maduras ajustam o desenho institucional à escala econômica e territorial. Nem todo espaço precisa ser um ente federativo pleno.

Observando um princípio de simetria, os distritos estaduais seriam criados por lei complementar estadual, teriam um administrador nomeado pelo governador do estado e poderiam ter uma câmara representativa, mas sem poder legislativo, que seria exercido pela assembleia estadual.

Uma agenda de modernização federativa

Em síntese, o debate sobre a organização municipal no Brasil exige abandonar soluções simbólicas e enfrentar o problema da escala administrativa com realismo institucional. A fragmentação excessiva do território produziu milhares de municípios formalmente autônomos, mas financeiramente dependentes e tecnicamente incapazes de planejar, investir e executar políticas públicas com qualidade. Reformar o FPM para eliminar incentivos perversos, regulamentar e aplicar o Estudo de Viabilidade Municipal como instrumento permanente de governança territorial e criar a figura dos Distritos Estaduais para áreas comprovadamente inviáveis constitui uma agenda coerente de modernização federativa. Racionalizar o mapa municipal não é restringir a democracia local, mas fortalecer a capacidade do Estado de oferecer serviços públicos eficientes, garantir segurança jurídica e promover o desenvolvimento territorial sustentável.