A reforma tributária e o saneamento

A proposta de reforma tributária em discussão hoje no Brasil busca endereçar um dos principais gargalos brasileiros ao desenvolvimento, a sua estrutura tributária complexa e cara. Tramitam no Congresso Nacional a PEC 110/2019 e a PEC 45/2019. O substitutivo à PEC 45 apresentado em 22 de junho propõe consolidar os impostos Federais em uma contribuição única, a Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS), e os impostos locais – ICMS e ISS – por um imposto único, o Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), sendo extintos o IPI, PIS, Cofins, ICMS, ISS.

A proposição de reforma em discussão atua nevralgicamente na complexidade do sistema tributário brasileiro, tornando a estrutura mais enxuta, ao propor a substituição de 5 impostos por 2. Essa é uma batalha meritória e necessária para que o ambiente de negócios brasileiro se torne mais próspero e se reduzam os custos de transação decorrentes do emaranhado tributário.

Porém, não só de complexidade vive o sistema tributário brasileiro, uma vez que a nossa carga tributária é uma das mais elevadas do mundo, em torno de 34% do PIB. O elevado custo pode ser visto não somente pela arrecadação relativa ao PIB, mas também pelo custo de transação que ela representa para o setor produtivo, custando anualmente aproximadamente R$ 150 bilhões às empresas ou 1.500 horas anuais despendidas somente para lidar com o cumprimento das obrigações tributárias.

Embora a discussão e a proposição de alteração na estrutura tributária brasileira sejam meritórias e fundamentais para o desenvolvimento, é imprescindível que sejam avaliados cuidadosamente os efeitos desta reforma sobre os diferentes setores.

A atenção deve ser redobrada quando tratamos de setores que travam batalhas homéricas em outros frontes da guerra para superar as desigualdades e o subdesenvolvimento brasileiro. Neste caso, o setor de saneamento básico. Os níveis medievais de atendimento à população com abastecimento de água e acesso a coleta e tratamento de esgoto são, infelizmente, conhecidos: 15% da população sem água tratada e 44% sem esgoto coletado e tratado. Em termos populacionais, o Brasil possui mais de 100 milhões de brasileiros sem esgoto coletado e tratado, convivendo com todas as externalidades negativas que a ausência de um serviço tão essencial causa.

Atualmente, a tributação sobre os serviços de saneamento básico é resumida ao PIS/COFINS, pois são isentos dos tributos de ICMS e ISS. Com efeito, a alíquota de referência é de 9,25% sobre o valor bruto, mas devido aos créditos tomados dos insumos e outros serviços, como de energia, a alíquota efetiva fica próxima de 8%.

As alíquotas desses impostos não são claras, mas a proposta de reforma tributária propõe o CBS entre 6,95% e 9,05% e o IBS que entre 13,75% e 17,95%, podendo gerar uma carga final entre 20,73% e 27,00% ao somar os dois impostos.

As isenções tributárias que o saneamento possui para ICMS e ISS, referendados pela jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, poderiam ser fortemente impactadas pela reforma tributária. Assim, a carga tributária do setor que atualmente situa-se próxima de 8%, já considerados os créditos, passaria para algo entre 20,73% e 27%, representando um aumento na tributação de até 238%, a depender das alíquotas finais do CBS e IBS.

Além do aumento da carga tributária direta incidente sobre o saneamento básico, existem outras incertezas que pairam não somente sobre o setor de água e esgoto, dado que diversos benefícios fiscais são concedidos para um imposto específico via decisões judiciais. Por exemplo, a extensão do benefício fiscal da Zona Franca de Manaus para impostos específicos poderia ser impactada, como PIS/COFINS para alguns setores, pois a mudança do nome dos impostos poderia levar à discussão se os benefícios concedidos por decisões judiciais ainda seriam válidos.

Cumpre salientar a sensibilidade de trazer aumento significativo de tributação para o setor de saneamento básico, setor que ainda apresenta baixos níveis de atendimento principalmente às populações mais vulneráveis. Para superar essa triste realidade brasileira, estima-se que mais de R$ 700 Bilhões deverão ser investidos no país nos próximos 10 anos, para cumprir o prazo legal e as metas de universalização atribuídos pela Lei nº 14.026/2020.

Desta forma, aumentar os volumes de investimento no setor de saneamento, considerando as complexidades sociais presentes no país e ainda com a imprevisibilidade de um aumento significativo na tributação de um dos serviços mais essenciais à vida humana, tornam o cenário ainda mais desafiador.

É importante relembrar que segundo a teoria econômica, a tributação possui um efeito prático de aumento de preços ao consumidor. Uma vez que o preço de um bem ou serviço aumenta, o consumidor pode acessar menores quantidades de bens e serviços com a sua renda, o que leva a uma diminuição no seu bem-estar.

Assim, com aumentos de preços percebidos pelo consumidor, a capacidade de pagamento das famílias será fortemente afetada, podendo impactar as escolhas feitas nos lares brasileiros na hora de definir a cesta de consumo e, consequentemente, poderá gerar aumento da inadimplência em serviços essenciais.

O ponto é, aumentos de preços não impactariam a vida das famílias somente caso houvesse aumento de renda na mesma proporção, mantendo tudo o mais constante. Neste sentido, dada a complexidade social existente na maioria das cidades brasileiras, deve-se tomar muito cuidado com os efeitos da reforma tributária sobre a inadimplência.

A atenção sobre os efeitos no saneamento é justificada especialmente porque alterações na renda disponível do consumidor aumentam a pressão sobre a inadimplência, especialmente em países como o Brasil onde a renda média é baixa e grande parte da população sofre para manter as suas contas em dia, pois é crível pressupor que as famílias irão priorizar a sua sobrevivência à conta e água e esgoto.

Então, a variação na estrutura tributária do setor poderia ser catastrófica para a viabilidade econômico-financeira dos projetos, pois teria efeito direto sobre a renda disponível dos consumidores e o consequente cálculo de rentabilidade das companhias.

Além dos efeitos sobre a estrutura de consumo das famílias, deve-se atentar que estudos mostram que a elasticidade tributação-investimento é negativa, no sentido que aumentos da carga tributária diminuem tanto investimentos públicos como privados. Deste modo, a elasticidade negativa tributação-investimentos significa um grande sinal de atenção, pois aumentar a carga tributária pode inviabilizar o fluxo de investimentos necessários para a universalização, condenando mais uma vez a população mais vulnerável a ficar excluída do acesso a esses serviços essenciais.

Ademais, a alteração na regra tributária configuraria fato da administração, dado que a ação do Estado geraria um impacto direto no equilíbrio contratual. Como consequência, dado o impacto, todos os contratos de água e esgoto deverão ser reequilibrados de forma a recuperar a capacidade de operação e investimentos pactuados originalmente.

Um processo de reequilíbrio econômico-financeiro em massa por todo o território nacional configuraria algo inédito no Brasil e talvez no mundo, gerando custos de transação incomensuráveis aos diversos setores da economia regidos por contratos regulados. É importante lembrar que aumentos tarifários, seja por reajuste inflacionário ou revisão tarifária, nunca são triviais no Brasil, como pode ser percebido pelas dificuldades de cumprimento das regras contratuais de reajuste tarifário anual.

Para materializar a sensibilidade do tema, no Brasil é comum existirem contratos com litígios de mais de 15 anos para o cumprimento de uma regra de reajuste tarifário. Além desse desafio, a consequência desse processo bem-sucedido será o aumento tarifário das tarifas de água e esgoto para a população brasileira.

Os desafios à universalização do saneamento básico não são postos em terrenos planos e pacíficos. Diversos são os desafios, destacando-se investimentos elevados em curto espaço de tempo, heterogeneidade regulatória, insegurança jurídica, desigualdade e complexidade sociais e, o mais novo membro da lista de desafios do saneamento, um possível aumento expressivo de carga tributária.

Com esse rol de desafios, cumprir o compromisso assumido pelo Brasil na ONU de atingir a universalização configura-se quase como uma meta digna de Hércules, onde os operadores terão que provar os seus fatos heroicos para poderem alcançar o Olimpo da universalização dos serviços de água e esgoto. No entanto, diferentemente da mitologia, caso o sucesso seja obtido nas missões impossíveis, o herói abrirá o Olimpo para toda a população beneficiada.

Felipe Tavares

Superintendente de Estudos Hídricos e Socioeconômicos da Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico (ANA). Professor do MBA em Saneamento Básico da FGV, responsável pelas disciplinas de teoria econômica aplicada à regulação e revisão tarifária do setor de Saneamento, focado na operação de água e esgoto. Experiência nos setores de saneamento, distribuição de energia elétrica e transporte e logística.

Veronica Sanchez

Diretora-Presidente da Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico (ANA). É servidora pública federal desde 2009, da carreira de Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental do Ministério da Economia. Atuou na Subchefia de Articulação e Monitoramento da Casa Civil da Presidência da República, de 2014 a 2016. Trabalhou como Coordenadora Geral de Petróleo e Gás da Secretaria do Programa de Aceleração do Crescimento do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão.  Entre 2016 e 2018, foi Assessora Especial da Casa Civil da Presidência da República, na Coordenação da Agenda de Reformas Estratégicas para o Governo Federal. Em 2019 atuou como Secretária Especial de Assuntos Federativos da Secretaria de Governo da Presidência da República, e como Secretária Especial Adjunta do Programa de Parcerias de Investimentos – PPI. No início de 2020, assumiu a Subchefia de Articulação e Monitoramento da Casa Civil da Presidência da República. Foi Secretária da Secretaria de Fomento e Parcerias com o Setor Privado do Ministério do Desenvolvimento Regional até abril de 2022.

Cintia Leal

Superintendente de Regulação de Saneamento Básico da ANA, atuando diretamente na proposição de Normas de Referência para o Setor de Saneamento Básico. Doutoranda em Políticas públicas, possui graduação e Mestrado em Economia, com pós-graduação em Defesa da Concorrência e Direito Econômico.

A proposta de reforma tributária em discussão hoje no Brasil busca endereçar um dos principais gargalos brasileiros ao desenvolvimento, a sua estrutura tributária complexa e cara. Tramitam no Congresso Nacional a PEC 110/2019 e a PEC 45/2019. O substitutivo à PEC 45 apresentado em 22 de junho propõe consolidar os impostos Federais em uma contribuição única, a Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS), e os impostos locais – ICMS e ISS – por um imposto único, o Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), sendo extintos o IPI, PIS, Cofins, ICMS, ISS.

A proposição de reforma em discussão atua nevralgicamente na complexidade do sistema tributário brasileiro, tornando a estrutura mais enxuta, ao propor a substituição de 5 impostos por 2. Essa é uma batalha meritória e necessária para que o ambiente de negócios brasileiro se torne mais próspero e se reduzam os custos de transação decorrentes do emaranhado tributário.

Porém, não só de complexidade vive o sistema tributário brasileiro, uma vez que a nossa carga tributária é uma das mais elevadas do mundo, em torno de 34% do PIB. O elevado custo pode ser visto não somente pela arrecadação relativa ao PIB, mas também pelo custo de transação que ela representa para o setor produtivo, custando anualmente aproximadamente R$ 150 bilhões às empresas ou 1.500 horas anuais despendidas somente para lidar com o cumprimento das obrigações tributárias.

Embora a discussão e a proposição de alteração na estrutura tributária brasileira sejam meritórias e fundamentais para o desenvolvimento, é imprescindível que sejam avaliados cuidadosamente os efeitos desta reforma sobre os diferentes setores.

A atenção deve ser redobrada quando tratamos de setores que travam batalhas homéricas em outros frontes da guerra para superar as desigualdades e o subdesenvolvimento brasileiro. Neste caso, o setor de saneamento básico. Os níveis medievais de atendimento à população com abastecimento de água e acesso a coleta e tratamento de esgoto são, infelizmente, conhecidos: 15% da população sem água tratada e 44% sem esgoto coletado e tratado. Em termos populacionais, o Brasil possui mais de 100 milhões de brasileiros sem esgoto coletado e tratado, convivendo com todas as externalidades negativas que a ausência de um serviço tão essencial causa.

Atualmente, a tributação sobre os serviços de saneamento básico é resumida ao PIS/COFINS, pois são isentos dos tributos de ICMS e ISS. Com efeito, a alíquota de referência é de 9,25% sobre o valor bruto, mas devido aos créditos tomados dos insumos e outros serviços, como de energia, a alíquota efetiva fica próxima de 8%.

As alíquotas desses impostos não são claras, mas a proposta de reforma tributária propõe o CBS entre 6,95% e 9,05% e o IBS que entre 13,75% e 17,95%, podendo gerar uma carga final entre 20,73% e 27,00% ao somar os dois impostos.

As isenções tributárias que o saneamento possui para ICMS e ISS, referendados pela jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, poderiam ser fortemente impactadas pela reforma tributária. Assim, a carga tributária do setor que atualmente situa-se próxima de 8%, já considerados os créditos, passaria para algo entre 20,73% e 27%, representando um aumento na tributação de até 238%, a depender das alíquotas finais do CBS e IBS.

Além do aumento da carga tributária direta incidente sobre o saneamento básico, existem outras incertezas que pairam não somente sobre o setor de água e esgoto, dado que diversos benefícios fiscais são concedidos para um imposto específico via decisões judiciais. Por exemplo, a extensão do benefício fiscal da Zona Franca de Manaus para impostos específicos poderia ser impactada, como PIS/COFINS para alguns setores, pois a mudança do nome dos impostos poderia levar à discussão se os benefícios concedidos por decisões judiciais ainda seriam válidos.

Cumpre salientar a sensibilidade de trazer aumento significativo de tributação para o setor de saneamento básico, setor que ainda apresenta baixos níveis de atendimento principalmente às populações mais vulneráveis. Para superar essa triste realidade brasileira, estima-se que mais de R$ 700 Bilhões deverão ser investidos no país nos próximos 10 anos, para cumprir o prazo legal e as metas de universalização atribuídos pela Lei nº 14.026/2020.

Desta forma, aumentar os volumes de investimento no setor de saneamento, considerando as complexidades sociais presentes no país e ainda com a imprevisibilidade de um aumento significativo na tributação de um dos serviços mais essenciais à vida humana, tornam o cenário ainda mais desafiador.

É importante relembrar que segundo a teoria econômica, a tributação possui um efeito prático de aumento de preços ao consumidor. Uma vez que o preço de um bem ou serviço aumenta, o consumidor pode acessar menores quantidades de bens e serviços com a sua renda, o que leva a uma diminuição no seu bem-estar.

Assim, com aumentos de preços percebidos pelo consumidor, a capacidade de pagamento das famílias será fortemente afetada, podendo impactar as escolhas feitas nos lares brasileiros na hora de definir a cesta de consumo e, consequentemente, poderá gerar aumento da inadimplência em serviços essenciais.

O ponto é, aumentos de preços não impactariam a vida das famílias somente caso houvesse aumento de renda na mesma proporção, mantendo tudo o mais constante. Neste sentido, dada a complexidade social existente na maioria das cidades brasileiras, deve-se tomar muito cuidado com os efeitos da reforma tributária sobre a inadimplência.

A atenção sobre os efeitos no saneamento é justificada especialmente porque alterações na renda disponível do consumidor aumentam a pressão sobre a inadimplência, especialmente em países como o Brasil onde a renda média é baixa e grande parte da população sofre para manter as suas contas em dia, pois é crível pressupor que as famílias irão priorizar a sua sobrevivência à conta e água e esgoto.

Então, a variação na estrutura tributária do setor poderia ser catastrófica para a viabilidade econômico-financeira dos projetos, pois teria efeito direto sobre a renda disponível dos consumidores e o consequente cálculo de rentabilidade das companhias.

Além dos efeitos sobre a estrutura de consumo das famílias, deve-se atentar que estudos mostram que a elasticidade tributação-investimento é negativa, no sentido que aumentos da carga tributária diminuem tanto investimentos públicos como privados. Deste modo, a elasticidade negativa tributação-investimentos significa um grande sinal de atenção, pois aumentar a carga tributária pode inviabilizar o fluxo de investimentos necessários para a universalização, condenando mais uma vez a população mais vulnerável a ficar excluída do acesso a esses serviços essenciais.

Ademais, a alteração na regra tributária configuraria fato da administração, dado que a ação do Estado geraria um impacto direto no equilíbrio contratual. Como consequência, dado o impacto, todos os contratos de água e esgoto deverão ser reequilibrados de forma a recuperar a capacidade de operação e investimentos pactuados originalmente.

Um processo de reequilíbrio econômico-financeiro em massa por todo o território nacional configuraria algo inédito no Brasil e talvez no mundo, gerando custos de transação incomensuráveis aos diversos setores da economia regidos por contratos regulados. É importante lembrar que aumentos tarifários, seja por reajuste inflacionário ou revisão tarifária, nunca são triviais no Brasil, como pode ser percebido pelas dificuldades de cumprimento das regras contratuais de reajuste tarifário anual.

Para materializar a sensibilidade do tema, no Brasil é comum existirem contratos com litígios de mais de 15 anos para o cumprimento de uma regra de reajuste tarifário. Além desse desafio, a consequência desse processo bem-sucedido será o aumento tarifário das tarifas de água e esgoto para a população brasileira.

Os desafios à universalização do saneamento básico não são postos em terrenos planos e pacíficos. Diversos são os desafios, destacando-se investimentos elevados em curto espaço de tempo, heterogeneidade regulatória, insegurança jurídica, desigualdade e complexidade sociais e, o mais novo membro da lista de desafios do saneamento, um possível aumento expressivo de carga tributária.

Com esse rol de desafios, cumprir o compromisso assumido pelo Brasil na ONU de atingir a universalização configura-se quase como uma meta digna de Hércules, onde os operadores terão que provar os seus fatos heroicos para poderem alcançar o Olimpo da universalização dos serviços de água e esgoto. No entanto, diferentemente da mitologia, caso o sucesso seja obtido nas missões impossíveis, o herói abrirá o Olimpo para toda a população beneficiada.

Felipe Tavares

Superintendente de Estudos Hídricos e Socioeconômicos da Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico (ANA). Professor do MBA em Saneamento Básico da FGV, responsável pelas disciplinas de teoria econômica aplicada à regulação e revisão tarifária do setor de Saneamento, focado na operação de água e esgoto. Experiência nos setores de saneamento, distribuição de energia elétrica e transporte e logística.

Veronica Sanchez

Diretora-Presidente da Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico (ANA). É servidora pública federal desde 2009, da carreira de Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental do Ministério da Economia. Atuou na Subchefia de Articulação e Monitoramento da Casa Civil da Presidência da República, de 2014 a 2016. Trabalhou como Coordenadora Geral de Petróleo e Gás da Secretaria do Programa de Aceleração do Crescimento do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão.  Entre 2016 e 2018, foi Assessora Especial da Casa Civil da Presidência da República, na Coordenação da Agenda de Reformas Estratégicas para o Governo Federal. Em 2019 atuou como Secretária Especial de Assuntos Federativos da Secretaria de Governo da Presidência da República, e como Secretária Especial Adjunta do Programa de Parcerias de Investimentos – PPI. No início de 2020, assumiu a Subchefia de Articulação e Monitoramento da Casa Civil da Presidência da República. Foi Secretária da Secretaria de Fomento e Parcerias com o Setor Privado do Ministério do Desenvolvimento Regional até abril de 2022.

Cintia Leal

Superintendente de Regulação de Saneamento Básico da ANA, atuando diretamente na proposição de Normas de Referência para o Setor de Saneamento Básico. Doutoranda em Políticas públicas, possui graduação e Mestrado em Economia, com pós-graduação em Defesa da Concorrência e Direito Econômico.