O que é arcabouço fiscal? Nova regra do orçamento está em debate no governo

Os ministros da Fazenda, Fernando Haddad (PT), e do Planejamento, Simone Tebet (MDB), debatem uma nova regra do orçamento federal para substituir o teto de gastos. Rebatizada de arcabouço fiscal, a proposta que deve ser divulgada em abril. A dupla econômica definiu o texto que foi apresentado ao presidente Luiz Inácio Lula da Silva (PT), que deve fazer ajustes e considerações antes enviar a proposta ao Congresso.

Tebet vem afirmando que o novo arcabouço fiscal vai agradar a todos, inclusive ao mercado financeiro porque atende tanto o lado da preocupação em zerar o déficit fiscal e estabilizar a relação dívida/PIB, quanto garantir os investimentos necessários para o país voltar a crescer. 

Na opinião do cientista político, André César, da Hold Assessoria, o arcabouço fiscal nada mais é do que um 'rebranding' do teto de gastos. "É outro nome para o mesmo produto. O governo Lula quer se diferenciar do antigo governo até na questão semântica. Talvez tenha alguma mudança no teto, que deve subir, mas tem que ver o que vai ser mesmo porque até agora ninguém viu", diz.

Principais pontos do arcabouço fiscal

O novo arcabouço fiscal a ser apresentado pelo governo tem por objetivo ser "desafiador, mas crível", diz o secretário executivo do Ministério da Fazenda, Gabriel Galípolo. A frase, segundo ele, é frequentemente usada pelo ministro Fernando Haddad como base para a elaboração do projeto.

O "número 2" da Fazenda afirma também que a nova regra vai corrigir problemas vistos nos dois último modelos usados pelo Brasil: o teto de gastos a partir do governo Michel Temer e, antes disso, a regra baseada na Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF).

A LRF foi a principal base da discussão do espaço fiscal nos dois governos Lula e já foi elogiada pelo presidente como oposição ao modelo do teto de Temer, mas o secretário admite que o novo arcabouço desenhado busca corrigir problemas também desse modelo, com foco nas políticas anticíclicas.

Galípolo argumenta que já é "consenso" entre economistas que o "orçamento público deve suavizar os ciclos econômicos, não acentuar os ciclos econômicos". Mas afirma, também, que não se vai "gastar mais quando está crescendo".

Ao mesmo tempo, o secretário afirma que é prioridade na Fazenda garantir um ambiente democrático na discussão do orçamento, corrigindo um problema que, segundo ele, existe na atual regra do teto, que autoriza aumento dos gastos para corrigir a inflação, e não um crescimento real.

O que é o teto de gastos?

Criado por emenda constitucional no fim de 2016, o teto de gastos é uma das três regras fiscais a que o governo tem de obedecer. As outras são a meta de resultado primário (déficit ou superávit), fixada na Lei de Diretrizes Orçamentárias de cada ano, e a regra de ouro, instituída pelo Artigo 167 da Constituição e que obriga o governo a pedir, em alguns casos, autorização ao Congresso para emitir títulos da dívida pública.

Considerado uma das principais âncoras fiscais do país, o teto de gastos tem como objetivo impedir o descontrole das contas públicas. A adoção desse mecanismo ganhou força após a crise na Grécia, no início da década passada.

Por que o teto é importante?

O teto foi uma das primeiras medidas propostas pelo governo Michel Temer (MDB) como forma de ancorar as expectativas de investidores após um período de forte aumento dos gastos e da dívida pública brasileira. Os juros estavam elevados, refletindo as incertezas sobre a sustentabilidade fiscal do país, o que tornava mais caro para o Brasil emitir títulos e se financiar no mercado.

Qual é o problema?

O teto é corrigido pela inflação, mas cada item de despesa tem seu próprio ritmo de evolução. Gastos obrigatórios, como benefícios previdenciários e salários, têm historicamente crescido acima da inflação. Na prática, isso significa que o espaço para gastos “livres” da máquina pública, como investimentos e até programas sociais, é cada vez menor.

Quando o teto foi furado

No sistema atual, o teto pode ser extrapolado em alguns casos: créditos extraordinários (relacionados a gastos emergenciais), capitalização de estatais não dependentes do Tesouro (mecanismo usado para sanear problemas financeiros ou preparar empresas para a privatização), gastos da Justiça Eleitoral com eleições e transferências obrigatórias da União para estados e municípios.

Nos demais casos, é necessário modificar a Constituição. Apesar da atenção em torno da proposta atual, o teto de gastos tem sido ultrapassado nos últimos anos. Desde a criação do mecanismo, o limite foi furado pelo menos sete vezes, das quais cinco por meio de emendas constitucionais.

Em 2019, o governo precisou aprovar uma emenda constitucional para retirar R$ 46 bilhões para que a União pudesse distribuir, aos estados e municípios, os recursos da nova cessão onerosa do petróleo na camada pré-sal. Como a transferência era voluntária, não obrigatória, foi necessário costurar uma emenda constitucional com o Congresso. A capitalização da estatal Emgepron, ligada à Marinha, para a construção de corvetas (tipo de navio) custou mais R$ 7,6 bilhões.

Em 2020, o Orçamento de Guerra para enfrentar a pandemia de covid-19 foi responsável por excluir mais R$ 507,9 bilhões, segundo cálculos do economista Bráulio Borges, pesquisador do Instituto Brasileiro de Economia da Fundação Getulio Vargas (FGV-Ibre).

Arcabouço fiscal: expectativa de apresentação

O texto está em discussão dentro do governo. Com o adiamento da viagem do presidente Lula à China em virtude de uma pneumonia, a expectativa é que o tema seja prioridade nos próximos dias e que um possível adiantamento da apresentação pública possa ocorrer.

Após reunião com Lula, o ministro das Relações Institucionais, Alexandre Padilha, disse que "não há data definida", mas que Haddad e o presidente traçarão agora um cronograma para os trabalhos finais antes de apresentar a regra. A previsão é apresentar o marco fiscal no começo de abril.

Com Estadão Conteúdo e Agência Brasil