A sociedade brasileira aceitará o esforço para pagar a dívida?

Nações mais endividadas tendem a ser vistas com cautela porque, em excesso, o passivo público pode levar à diminuição da atividade econômica

O Tesouro Nacional (TN) divulgou no início de julho novas projeções para a dívida pública. Como esperado, o baque econômico da pandemia e os esforços para atenuá-lo tiveram o efeito de elevar o endividamento de forma expressiva. De acordo com as simulações, a dívida total bruta chegará a 98,2% do PIB no final de 2020, vindo de 75,8% em 2019. Mesmo tendo em vista algumas peculiaridades que tendem a inflar a estatística brasileira, esse patamar é bastante elevado em uma comparação com países de nossa liga.

Nações mais endividadas tendem a ser vistas com cautela porque, em excesso, o passivo público pode levar à diminuição da atividade econômica por vários motivos. A competição pela poupança nacional pode elevar os juros, deslocando o investimento privado. O ônus do serviço da dívida pode achatar investimentos públicos e exigir a introdução de impostos de má qualidade, sobretudo quando a carga tributária é elevada. Além disso, a dívida pode diminuir a capacidade de ação do governo face a imprevistos, elevando-se a percepção de risco.

Felizmente não existe um número mágico a partir do qual a luz vermelha se acende. É lógico que os credores olham o nível de endividamento do país, mas o que realmente interessa é a trajetória projetada. A dívida vira um problema apenas quando o governo perde a capacidade de convencer o público de que tem a situação fiscal sob controle. Aí é que está o busílis, pois simular a trajetória da dívida envolve muitas hipóteses e, como se sabe, o papel aceita qualquer coisa. Sendo assim, rotular uma dívida é antes de tudo uma questão de fé. E a fé vem como vai.

O cenário base do TN contém endividamento mais ou menos estável por cinco anos e levemente cadente no final. Só que alterações cosméticas nas premissas macroeconômicas adotadas mudam substancialmente a perspectiva. Uma combinação de crescimento menor e juro maior em apenas meio ponto porcentual, por exemplo, faz com que a dívida suba por sete anos e chegue no final do período 7,6 pontos percentuais do PIB maior do que no cenário base. Em dinheiro de hoje a diferença é de R$ 550 bilhões, quase a metade do PIB de Portugal ou três quartos da economia obtida com a reforma previdenciária.

Quem dera tivéssemos capacidade de diferenciar cenários econômicos separados entre si por uma merreca a menos de crescimento e a mais de juros. Isso não ocorre nem no mundo desenvolvido, onde os dados têm boa qualidade e os históricos são longos, facilitando a descoberta de padrões. Em 2011, por exemplo, a agência americana responsável pelas premissas que embasam discussões orçamentárias no legislativo previu que o PIB cresceria 3,2% ao ano e o juro de longo prazo seria de 4,4%, em média, entre 2012 e 2019. Deu, respectivamente, 2,3% e 2,3%.

O TN parte de premissas econômicas consensuais e pressupõe um esforço fiscal crescente a partir do ano que vem, capaz de entregar, em 2029, superávit de 2% descontando as despesas com juros. Trata-se de empenho que à luz de hoje soa inverossímil. Com a provável retomada do crescimento a partir do segundo semestre, não será difícil reduzir o déficit gigantesco previsto para 2020, da ordem de 12% do PIB, para algo mais administrável, digamos 3%. Mas daí para frente o governo atual e os que serão eleitos em 22 e 26 terão que continuar apertando o cinto, ano após ano, numa labuta digna dos remadores de Ben Hur, usando a imagem de Nelson Rodrigues. Apesar de tudo, a dívida não cai para menos de 90% do PIB – ou seja, a camisa ficará molhada para permanecermos na mediocridade. É possível? Claro que sim. Provável?

De início, é preciso entender que a dívida não é algo inerentemente ruim, pelo contrário. Diante de imprevistos que exigem reação rápida da política fiscal, é bem melhor usar dívida do que tentar arrecadar mais impostos, pois a tributação afeta diretamente as decisões econômicas. Além disso, como o governo é capaz de se endividar em termos mais favoráveis do que o setor privado, seus papeis fornecem porto seguro aos poupadores, criando espaço para relaxar as restrições de devedores que são pegos com calças curtas durante estresses financeiros.

O bode é que se a dívida nascesse apenas por conta dessas funções desejáveis, não haveria razão para ela crescer indefinidamente. Um texto publicado no blog do FMI no dia 10 de julho mostra a evolução da dívida pública dos países avançados e emergentes desde o final do século 19. O endividamento dos dois grupos nunca foi tão elevado quanto agora. O agregado dos países ricos vem crescendo aceleradamente desde o início dos anos 70, para mais de 130% do PIB. A tendência de aumento nos países emergentes é mais suave, mas, em contrapartida, vem desde o começo do século passado. O Brasil é pobre, mas tem dívida de rico.

O motor que explica o endividamento crescente dos governos tem mais a ver com política do que com aspectos técnicos que tornam vantajoso recorrer ao crédito de vez em quando. Sem freios, os governantes simplesmente não conseguem resistir à tentação de empurrar a conta aos sucessores. O setor público decide como se fosse um sujeito impaciente com preferências inconsistentes no tempo, como um comilão que após a sobremesa de domingo promete começar a dieta na segunda-feira, repetindo o ritual todas as semanas enquanto a barriga cresce.

Em épocas de crise, as dívidas sobem de acordo com a cartilha, pois é fácil obter consensos para fazer bondades. Mas quando o cenário melhora, a conta é empurrada ao dia de São Nunca. No jogo da procrastinação, uns podem mais, outros menos – vira e mexe o angu desanda. Os governos até tentam se amarrar por meio de regras, como na nossa Lei de Responsabilidade Fiscal e no mecanismo recente que estabelece um teto para o dispêndio público. De fato, um levantamento recente do FMI mostra que quase 100 países procuram controlar a compulsão de seus governos por meio de regras explícitas. Os resultados, no entanto, decepcionam.

Como se sabe, as principais controvérsias políticas se dão em torno de questões distributivas. O governo é um instrumento que atua para tirar de A para dar a B, sendo que A e B podem ser indivíduos de grupos ou gerações distintas, empresas de diversos setores, regiões do país etc. Claro que esse processo pode ser feito com mais ou menos justiça, eficiência, competência e honestidade. O fato é que poucos hoje esperam que os governos, sobretudo os democráticos, executem apenas funções típicas. Quando se fala em “reformas”, a ideia é redistribuir e é nessa disputa que se dá o inchaço, com ou sem leis de “responsabilidade fiscal”.

Amarras institucionais ajudam, mas no final os problemas políticos se sobressaem. As regras pretendem induzir responsabilidade. A prática mostra que elas se aplicam apenas quando há uma semente mínima de seriedade logo de início. O governo não é um animal homogêneo, superior, que decide em nome do “povo”. São pessoas que cuidam dos próprios interesses, disputando recursos escassos, como na “tragédia dos comuns”. Alguém acha que há senso de responsabilidade e de justiça na escolha dos salários e benefícios do funcionalismo no Brasil? Fora a meia dúzia de sempre, quem em Brasília está genuinamente preocupado com o déficit?

O dilema de nascença das regras é preservar alguma flexibilidade para evitar estrangulamentos contraproducentes, sem estimular a desobediência por qualquer motivo. No papel é bonito, mas quando os problemas aparecem, o desejo de evitar ajustes sofridos é sempre justificado por causas nobilíssimas. Austeridade é sinônimo de suicídio político exceto quando a bomba está para estourar – mas aí é tarde demais. Situação e oposição preferem correr em direção ao precipício enquanto houver sinais de que o custo pode ser empurrado. Não por acaso o FMI observa que as regras são respeitadas em apenas 50% do tempo, aproximadamente.

É nesse ambiente que surgem as aberrações como a ilustrada pela obra-prima do economista Marcos Mendes intitulada “Uma Fábula de Improdutividade”, publicada no Estadão em 2015. O eleitorado deveria ser parte da solução, mas na verdade ele premia a irresponsabilidade. Meus colegas de profissão não gostam muito dos argumentos baseados na hipótese de que a coletividade seja incapaz de compreender as restrições do governo, mas, convenhamos, a noção de que a fórmula para agradar o eleitorado é gastar mais e tributar menos é tida como óbvia pelos analistas políticos. Pois bem, déficit e dívida são irmãos siameses. Por trás disso tudo está a percepção de que todos nós queremos sempre jogar o ajuste para o futuro.

O keynesianismo assimétrico é uma praga na América Latina. Se o eleitorado se preocupasse com restrições orçamentárias, Dilma nunca teria sido reeleita. Não é preciso também acreditar no mito do golpe para concluir que seu impedimento pouco teve a ver com travessuras fiscais. Corrupção também não derruba governo no Brasil. O fato de não haver mais dinheiro para praticar grandes assaltos não transformou a índole dos políticos e “nova política” é conversa mole para boi dormir. Basta ler diagonalmente os jornais para ver que aos poucos voltamos ao “business as usual”. Com sorte, é possível que alguém um dia vença eleições com um programa modernizante e consistente – isso já aconteceu uma vez em nossa democracia. O Bragantino também já ganhou o Paulistão.

O documento do TN mostra como pequenos distúrbios podem fazer a trajetória da dívida sair de uma situação em que parece sustentável para algo potencialmente muito feio. O governo deveria aproveitar a fase de aparente calmaria para se preparar para a eventualidade de mudança dos ventos, mas a literatura de economia política e nosso histórico sugerem que isso será difícil, para dizer o mínimo. Do lado de cá, o erro que não pode ser cometido é achar que a euforia produzida pela montanha de estímulos durará para sempre. Sem esforços para segurar o crescimento do dispêndio público, o Brasil continuará andando como caranguejo e a conta cedo ou tarde aparecerá. É bom ter o guarda-chuva perto porque na seara fiscal, quando chove é tempestade.

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