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Gustavo Franco: a geringonça dos impostos

O outono começou no Hemisfério Sul em 21 de março e pouco antes de o novo governo completar 100 dias

Gustavo Franco: "difícil prognosticar até onde essa nova diplomacia presidencial poderá nos levar" (Germano Lüders/Exame)

Gustavo Franco: "difícil prognosticar até onde essa nova diplomacia presidencial poderá nos levar" (Germano Lüders/Exame)

Da Redação
Da Redação

Redação Exame

Publicado em 4 de maio de 2023 às 07h02.

Última atualização em 4 de maio de 2023 às 20h39.

O outono começou no Hemisfério Sul em 21 de março e pouco antes de o novo governo completar 100 dias. Esperava-se uma espécie de primavera política, ou econômica, ou ainda uma espécie de Nova República. Mas não houve nada disso em abril.

Foram ao menos três os eventos e processos a destacar no momento dos 100 dias: (i) a descontinuação de políticas consideradas tóxicas da administração anterior; (ii) a retomada de programas reconhecidos como “marcas” do petismo, às vezes apenas pela mudança de designação, como no caso emblemático do Bolsa Família; e principalmente (iii) a digestão dos efeitos da intentona de 8 de janeiro, para a qual uma ruidosa CPMI (comissão parlamentar mista de inquérito) foi formada no fim do mês.

Na verdade, não se consegue terminar essa digestão, e cuidar do porvir. Tudo se passa como se o enredo da eleição permanecesse na ordem do dia. Ou como se houvesse, ao menos no terreno legislativo, um adiamento do início do governo, e por período prolongado. Por todas as indicações, essa CPMI vai consumir muito tempo e energia do Legislativo, talvez o maior pedaço do ano de 2023, com óbvio prejuízo de outras pautas.

Sempre se ressalta a imprevisibilidade das CPIs no tocante às suas conclusões e impactos. Certamente o mesmo vale para o tempo de duração.

O Executivo tentou sem sucesso evitar a aprovação e a constituição da CPMI não por desgostar do assunto, mas a fim de otimizar a dedicação e diligência de sua bancada em outros temas. As CPIs são, conforme o velho clichê parlamentar, “ferramenta da minoria”, cujo ofício não é propriamente cooperar com o Governo. É mais para paralisar mesmo, e é do jogo. A maioria governista não foi grande o suficiente para enterrar a CPI, mas terá que ser intensamente mobilizada para tentar conter os excessos da comissão. A ver.

O “fato determinado” para a criação da CMPI, conforme o requisito regulamentar, é o 8 de janeiro. Um fato gigantesco e impossível de ignorar. Mas o verdadeiro tema da comissão é a polarização política, da qual, infelizmente, não se consegue escapar. O noticiário sobre o assunto permanece vivo e parece interessar a ambos os extremos do espectro político: o governo, do seu lado, alimenta a fogueira pensando em constranger o bolsonarismo, mas, com isso, o mantém no noticiário e se afasta da tarefa de governar.

Na teoria dos jogos, é uma situação de “jogo da galinha” no qual ambos os jogadores caem no precipício de uma CPI longa e de uma pauta legislativa leve (em temas positivos para a economia).

Viagens presidenciais

O presidente Lula fez duas viagens internacionais importantes em sequência, uma para a China e outra para Portugal e Espanha, e com isso os temas de política externa ganharam um tanto mais de visibilidade do que teria sido planejado, ao menos na aparência. Assim, a diplomacia brasileira foi fortemente debatida durante o mês de abril.

Como é comum nas viagens presidenciais, independentemente da conjuntura e da orientação ideológica da delegação, a proximidade com a imprensa conduz à indiscrição. Muitas das declarações mais impactantes e inconvenientes das mais variadas autoridades nos últimos anos ocorreram em viagens internacionais. As viagens de abril de 2023 não foram exceção.

A política externa tem sido vista como uma proveitosa avenida a ser explorada pela nova administração, tendo em vista o legado deixado pelo governo anterior. Nos assuntos ambientais em especial, a estrada parece bem pavimentada, mas o governo se movimenta para bem além. A alegação já habitual é de que o Itamaraty mira no assento permanente no Conselho de Segurança das Nações Unidas, uma velha aspiração, talvez obsoleta, mas um ótimo pretexto para que o presidente dispense diagnóstico sobre as mais variadas geografias – nem sempre de forma certeira.

No passado, a diplomacia lulista parecia orientada para abastecer o noticiário doméstico, como se fosse uma jornada pessoal do presidente. Não há dúvida de que a mesma receita está sendo restaurada. O bordão “o Brasil voltou” foi primeiro utilizado fora do país, mas, a seguir, veio a se incorporar ao eixo central das campanhas publicitárias do governo. Foi repetido e destacado pelo presidente em seu discurso à Nação em 1º de maio, quando falou de salário mínimo e da faixa de isenção do imposto de renda da pessoa física.

A hiperatividade dessa diplomacia presidencial possui manifesta motivação política, e aí reside exatamente a sua maior vulnerabilidade. Os riscos envolvidos ficam mais evidentes quando o presidente se vê instado a dissertar sobre diversos temas difíceis, compreendendo aspectos das tensões geopolíticas entre a China e os Estados Unidos, assim como teorias sobre a Guerra da Ucrânia, passando pelo papel do dólar como moeda internacional de reserva e de “invoicing” no comércio com a China e com a Argentina.

Nem o Brasil possui o peso e a experiência (heft, foi o termo usado por The Economist, difícil de traduzir) nos assuntos geopolíticos mais difíceis (tampouco o interesse!) – daí a inutilidade da pretensão ao Conselho de Segurança – nem a retaguarda econômica do presidente da República conta com contribuições relevantes para os temas monetários internacionais.

Houve muita condescendência da imprensa internacional e nacional com as falas presidenciais nessas viagens, mas não se deve esperar que essa boa vontade se observe por prazo indeterminado, nem que permaneça inerte diante da substância dessas falas.

É difícil prognosticar até onde essa nova diplomacia presidencial poderá nos levar.

O fato é que, misturadas a declarações questionáveis sobre o destino da Crimeia, os recados presidenciais sobre os juros domésticos perderam a maior parte de sua força. A situação evoca o conselho do escritor norte-americano Mark Twain (1835-1910) para jovens escritores: “escreva sobre o que você sabe”.

Entretanto, na vigência do império das redes sociais, a comunicação do presidente se mistura com “narrativas” e “lacrações”, e também com as “fake news” e intervenções espetaculares de influenciadores. Nesse contexto, em abril, o país testemunhou as performances do senador Cid Gomes (PDT-CE) na visita de Roberto Campos Neto à CAE (Comissão de Assuntos Econômicos do Senado Federal) e do senador Eduardo Girão (Novo-CE) diante do ministro de Direitos Humanos, Silvio Almeida.

Ambas foram ilustrativas da “civilização do espetáculo”, de que falou Mario Vargas Llosa, com sua “banalização da cultura, generalização da frivolidade e, no campo da informação, a proliferação do jornalismo irresponsável da bisbilhotice e do escândalo”.[1] O ministro Almeida reagiu ao senador Girão afirmando “é uma performance que eu repudio profundamente ... uma exploração inaceitável de um problema muito sério”. Já Roberto Campos Neto, diante do senador Cid Gomes, manteve um contrito silêncio de canto de boca.

O fato é que, ao penetrar nessa seara, para falar de política externa como de qualquer outro assunto complexo transbordando oportunismo e esperteza política, o presidente dilui o conteúdo das suas mensagens.

Coalizão inesperada

Não houve reunião do COPOM em abril, mas logo no início de maio a politização dos juros deverá reacender. Não há expectativa de movimento da Selic: esse é o consenso nos mercados financeiros. Mas não no mundo político, no qual se espera uma pista, uma palavra ou duas na ata, apontando uma direção e materializando uma “resposta” à iniciativa do governo de propor o arcabouço. Parece uma reivindicação fácil de atender, mas não. Um “diálogo” nessa esfera servirá para estabelecer um caminho sem volta de “negociação” entre o comitê e a esfera política.

No mérito, infelizmente, a novidade representada pelo novo arcabouço não gerou as expectativas favoráveis que se esperava quanto ao regime fiscal. Portanto, não se altera de forma material o equilíbrio de forças no assunto da política monetária. Talvez mesmo pelo contrário: a perda de uma oportunidade de tomar medidas fiscais contundentes e definitivas apenas fortalece a ideia de que a política monetária deve permanecer restritiva por mais tempo.

A apresentação do arcabouço fiscal parecia destinada a confrontar o Banco Central com a obrigação de apressar a redução nos juros, uma vez que resolvesse a evidente inconsistência entre a meta da inflação e a política fiscal. Não era uma má teoria, se, de fato, o arcabouço fornecesse a solução para o problema fiscal brasileiro. Seria uma espécie de acordo com o FMI sem o FMI.

A entrada do vocábulo “arcabouço” no breviário dos debates fiscais envolve uma sutileza. A palavra foi primeiro utilizada no dia 9 de dezembro de 2022 quando Fernando Haddad foi escolhido ministro da Fazenda. Nesse dia, o ministro declarou que suas duas prioridades seriam o “arcabouço” fiscal e a reforma tributária.

Poderia ser “geringonça”, o que seria uma importação da linguagem de Portugal, desenvolvida para descrever um gabinete de uma coalizão política um tanto inesperada. O arcabouço também é uma coalizão inesperada, porém de ideias, como adiante se argumenta. É a nossa geringonça.

Em dezembro de 2022, o ministro da Fazenda afinal escolhido, depois de longa reflexão, não estava participando das negociações da PEC da Transição, afinal promulgada em 21/12/2022 como a EC126. Nesse texto, a linguagem para o arcabouço era outra. No seu artigo 6, havia um prazo (31/08/2023) para o presidente da República encaminhar ao Congresso Nacional um projeto de lei complementar com o objetivo de instituir “regime fiscal sustentável para garantir a estabilidade macroeconômica do País e criar as condições adequadas ao crescimento socioeconômico”.

No artigo 9, ficava estabelecido que o Teto de Gastos quedava automaticamente revogado após a sanção desta lei complementar criando o que ficaria conhecido como o “arcabouço”, na definição do ministro Haddad.

Era uma arquitetura legislativa engenhosa, pela qual o principal pilar da política fiscal brasileira desde 2016, quando foi preciso retirar o país do caos fiscal criado pela presidente Dilma Rousseff, quedava substituído por um novo regime fiscal, o arcabouço, essa geringonça fiscal brasileira.

Seria uma bela amarração se o arcabouço fosse bem recebido: estariam resolvidas tanto a substituição do Teto quanto a inconsistência entre as políticas fiscal e monetária. No entanto, a receptividade do arcabouço não foi boa, e há três famílias de explicações.

Em primeiro lugar, abstraindo detalhes operacionais típicos desse domínio, há o fato de que uma restrição constitucional à despesa foi substituída por limitações em lei complementar a dotações orçamentárias. Nesse formato, o arcabouço transformou o Teto de Gastos numa espécie de LDO (lei de diretrizes orçamentárias) das LDOs ou, como na vívida descrição de um especialista, uma “banda diagonal endógena” no campo orçamentário[2]. Outro enxergou no dispositivo “um arcabouço de expansão fiscal”[3]

Como opção arquitetônica expressa, o arcabouço ignorou qualquer possível alteração na dinâmica orçamentária, e do modus operandi das emendas, por exemplo, ficando preservadas as fórmulas contábeis ordenadas pela Lei 4.320/1964. Melhorias nesse ordenamento vinham prontos do Senado, que havia inclusive aprovado um novo texto para uma lei de finanças públicas que poderia estender e revigorar a LRF (Lei de Responsabilidade Fiscal). Mas esse assunto foi simplesmente ignorado.

É uma lástima que, mesmo depois do escândalo do chamado “orçamento secreto”, e da atenção dedicada pelo STF ao assunto, e dos imperativos de transparência e sustentabilidade, ou seja, na ênfase declarada na responsabilidade fiscal, que nada tenha sido alterado no modo como se faz o orçamento público no Brasil.

Uma segunda família de considerações tem a ver com as premissas em que se baseou o desenho do arcabouço. As pessoas que o desenharam não acreditam em responsabilidade fiscal, chegando, recentemente, a descrever o Teto de Gastos, como um retrocesso nos Direitos Humanos[4]. Como esperar que esse grupo conceba um mecanismo substituto para o Teto de Gastos quando não enxergam necessidade de limitar a despesa primária e entendem que a despesa pública é solução e não o problema?[5]

É provável que seja muito pior que os economistas heterodoxos do governo sigam suas convicções, ou que o governo os prestigie. Essa curiosa situação parece semelhante à enfrentada por Joaquim Levy quando se tornou ministro de Dilma Rousseff. Não é incomum que governos de esquerda adotem fórmulas ortodoxas na economia, mas não é simples. Será mesmo possível que o presidente Lula, em seu terceiro mandato, fora de circunstâncias excepcionais no campo das commodities e de heranças magníficas, consiga governar com responsabilidade fiscal?

Não se pode perder de vista, não obstante, que o panorama fiscal da União no momento do anúncio do arcabouço é muito ruim. Os números fiscais, como se sabe, não revelam toda a tensão que existe ex ante, mas apenas o que se passou depois da operação de todos os mecanismos de repressão fiscal. O déficit primário ex post não é grande, mas é enorme a sensação de desproporção entre desejos e possibilidades. Não há recursos para diversos ministros responsáveis por políticas setoriais que despertaram muita expectativa durante a eleição e no anúncio do Gabinete. Como será a administração dessa escassez?

Tudo se parece com o que se observa nos estados da Federação, e em muitos municípios, nos quais as finanças públicas funcionam como uma frigideira tão quente perto da qual qualquer novo recurso evapora antes mesmo de tocá-la. Com efeito, a União esgotou sua capacidade de se endividar e não pode pagar suas contas fabricando papel pintado. Exatamente como os entes federativos diante das restrições da LRF. A margem de manobra é muito pequena.

O ministro Haddad talvez reconheça o que tem diante de si, pois é um panorama familiar, como o que se descortina para uma grande prefeitura com problemas de caixa e muitas demandas. Talvez tenha pensado que a União é diferente pois, em tese, pode emitir moeda e se endividar em variados formatos. Entretanto, dificilmente o ministro terá prefigurado que esses truques já estão esgotados há anos.

Especialistas experientes terão notado que todo ministro novo acha que existe um bolo de dinheiro em alguma medida, em alguma gaveta, que nenhum dos seus antecessores foi capaz de enxergar. Mas todos invariavelmente descobrem a verdade, cada qual reagindo do seu jeito. Não há cédulas de 100 dólares no chão, exceto as falsas. Este ministro parece se voltar para os impostos, o que nos leva a uma terceira família de considerações sobre a má receptividade do arcabouço.

Os especialistas que se debruçarem sobre os números apresentados pelo governo, nas hipóteses sugeridas pela própria administração petista, e se puseram a verificar se a dívida pública vai mesmo se estabilizar nos próximos anos conforme prometido pelo ministro, chegaram a uma conclusão consensual: as contas não fecham sem um aumento substancial da receita[6].

O número exato de receita adicional necessário para “fechar as contas” e estabilizar a dívida pública depende do cenário das projeções, com vários elementos fora do controle do governo e de quem faz o prognóstico, e depende também do verdadeiro empenho em cumprir promessas de campanha, muitas das quais reconhecidamente irreais.

A ameaça de pacote tributário parece muito real. O ministro Haddad tem falado muito e de forma preocupante sobre impostos. Cometeu excessos como o de afirmar que ia “abrir a caixa preta das renúncias” e mesmo divulgar os CNPJs das empresas privilegiadas.

Em um segundo momento, talvez exemplificativamente, levantou o assunto da taxação sobre as compras feitas em plataformas de comércio eletrônico. Sobre essas “importações” existe um regime simplificado pelo qual incide uma alíquota única de 60% sobre o valor.

Não é uma alíquota pequena, mas o que se arrecada (algo como R$ 640 milhões por ano) faz crer que o problema fiscal brasileiro não será resolvido por aí. Parece haver muita fraude, pois quando se trata de importação entre pessoas físicas e abaixo de US$ 50,00 há isenção de impostos.

O fato é que a intenção do ministro de mudar as regras esbarrou numa objeção da primeira-dama e num pedido de reconsideração do presidente.

Será muito mais difícil, para o ministro, trabalhar com as “renúncias tributárias”, cuja soma ele elevou, numa entrevista a R$ 600 bilhões. Na verdade, o ministro parece não compreender do que se trata: o assunto aqui são os gastos tributários (tax expenditures) recorrentemente reportados pela SRF em um demonstrativo regionalizado previsto na Constituição (art.165, §6)e regulado pela LRF (art.5,II).

Para começar, o sabidamente irreal cálculo da Secretaria da Receita Federal, feito todo ano em um relatório que vai junto com a proposta orçamentária, coloca o número total em R$ 456 bilhões.

Mas o problema aqui é o conceito de renúncia: não é propriamente uma coleção de situações nas quais o Estado abre mão de receita por pressão política espúria. A SRF estima os gastos tributários pelo “método da perda de arrecadação”, que consiste em “simular uma tributação normal sobre o volume das operações desoneradas que efetivamente ocorreram ou esperadas para o futuro, mantendo os demais fatores constantes. Por definição, não leva em consideração as alterações de comportamento dos contribuintes”[7].

O caso mais aberrante é o das renúncias decorrentes do SIMPLES, cujo cálculo é feito imaginando que as mesmas empresas iam empregar e faturar exatamente da mesma forma só que pagando os impostos no “complicado”. A maior parte dessas empresas e empregos sequer existiria. O mesmo vale, é claro, para as entidades filantrópicas.

Aumento dos impostos

O ministro afirmou que não aumentará alíquotas e nem criará impostos novos, ao ser perguntado sobre como vai fechar a conta e se vai elevar a carga tributária. Mas parece escapar pelo subsolo trabalhando com renúncias, decisões judiciais (e administrativas) e bases de cálculo. O ministro parece afinado com a SRF, e preparado para as perguntas sobre seu suposto compromisso de não aumentar os impostos.

No domingo, 30 de abril, o Diário Oficial da União teve uma edição extra para publicar a Medida Provisória 1.171, que “dispõe sobre a tributação da renda auferida por pessoas físicas residentes no País em aplicações financeiras, entidades controladas e trusts no exterior, altera os valores da tabela mensal do Imposto sobre a Renda da Pessoa Física”.

Aproveitando a ocasião – o anúncio do presidente, com direito a discurso à Nação, transmitido em cadeia nacional de TV, de um “pequeno” aumento real no salário mínimo e de aumento da faixa de isenção do IRPF – para um “jabuti” sobre investimentos no exterior com vistas a compensar os custos da bondade.

A apresentação do arcabouço terá servido talvez para deixar claro que o grande assunto do país nos próximos anos, com este governo, será o aumento de impostos. Não é uma conversa boa, os impostos estão muito profundamente arraigados no contrato social que está na base de todo o edifício institucional da economia. A expectativa em torno do tema da “reforma tributária” é de simplificação e alívio, o que não parece ser o que pensa o ministro e sua equipe. Não é provável que o debate em torno da PEC45 ajude, pois as complexidades inerentes à introdução e aterrissagem do novo IVA dificilmente atenderão a esses desejos, ao menos no curto prazo. Mas este é um capítulo mais à frente nessa série, na qual, ao que tudo indica, o protagonismo será dos impostos.


[1] M. V. Llosa “A civilização do espetáculo” Rio de Janeiro, Editora Objetiva, 2012, p. 30.

[2] F. Giambiagi “A banda diagonal endógena” O Globo 23/04/2023.

[3] R. Werneck “Um teto de gastos mais abrangente” O Globo 28/04/2023.

[4] Economia pós-pandemia: desmontando os mitos da austeridade fiscal e construindo um novo paradigma econômico. E. Dweck et al. (orgs.), São Paulo, Autonomia Literária, 2020, p.11 passim.

[5] E. Dweck et al. (orgs.) op. cit. p.68, passim.

[6] Talvez o mais detalhado e influente desses exercícios tenha sido o de cinco economistas do Insper capitaneados por Marcos Lisboa (e incluindo Marcos Mendes, Marília Taveira, Cristiano de Souza e Rogério Costanzi) “O algoritmo do gasto: o impacto das despesas obrigatórias no arcabouço fiscal” INSPER, São Paulo, abril de 1993.

[7]  SRF, Centro de Estudos Tributários e Aduaneiros, “Demonstrativo dos Gastos Tributários PLOA 2023”, Brasília, setembro de 2022, p.5, ff3.

*Gustavo Franco é sócio-fundador da Rio Bravo Investimentos e ex-presidente do Banco Central do Brasil. Este artigo faz parte da Carta Estratégias de abril relatório mensal distribuído pela Rio Bravo a seus clientes e reproduzido com exclusividade pela EXAME Invest."

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