Um velho novo debate fiscal: quanto dá para cortar dos R$ 450 bilhões de subsídios federais?

 A caça aos dinheiros está aberta no Ministério da Fazenda. Depois de anunciar o projeto de novo arcabouço fiscal (ainda a ser aprovado pelo Congresso), o ministro Fernando Haddad cravou que, para chegar às metas previstas, precisará incrementar a receita de R$ 110 bilhões a R$ 150 bilhões para 2024. Haddad detalhou que pretende tirar os recursos, inicialmente, da taxação de empresas de aposta online, e-commerce irregular e ajuste na base de cobrança de tributos federais sobre o lucro nos estados. Mas a agressiva meta de arrecadação pode, em maior ou menor grau, obrigar o governo Lula a discutir outro elefante na sala há décadas no Brasil: as renúncias e benefícios fiscais.

No total, o Brasil deixará de arrecadar R$ 456 bilhões em renúncias fiscais neste ano, estima o economista-chefe e sócio da Ryo Asset, Gabriel Leal de Barros, em levantamento feito a pedido da EXAME. Mais importante, o economista e ex-diretor da Instituição Fiscal Independente (IFI) detalhou para onde vão os recursos desses benefícios. No caso das renúncias, trata-se de impostos ou contribuições que o próprio governo federal e Congresso voluntariamente escolheram, ao longo dos anos e gestões, deixar de arrecadar.

Do Simples ao Imposto de Renda

Uma vez que não é segredo que a Fazenda tenta um ajuste fiscal via receita, e não via corte de despesa, o montante de mais de 4% do PIB em renúncias fiscais brilha os olhos do mercado – e da Fazenda – porque pode, com alguns ajustes, solucionar parte da necessidade de arrecadação.

Um mergulho nos números mostra o tamanho da dificuldade que Haddad terá se quiser mexer nesse vespeiro. São temas com alto grau de lobby no Congresso ou cuja tributação maior traria efeitos potencialmente impopulares com parte da população. A lista inclui programas como o Simples, a Zona Franca de Manaus, deduções no Imposto de Renda, poupança isenta, entre outros.

Alguns exemplos:

• A estimativa é que, com o Simples, a renúncia fiscal seja de R$ 88,5 bilhões em 2023;
• Com a Zona Franca, são outros R$ 55,3 bilhões;
• Em renúncias do agro e agroindústria, são outras R$ 53,9 bilhões;
• Para entidades sem fins lucrativos, o que inclui as Santas Casas, são R$ 35,4 bilhões;
• Em deduções de imposto de renda (quando há gastos das famílias em saúde e educação, por exemplo), são R$ 30 bilhões.

“Nesse top 10, das maiores renúncias, considero politicamente muito difícil de mexer”, aponta Barros. “Não vejo o governo mexendo no Simples ou na Zona Franca. Há temas que até têm defesa de que melhoraria a progressividade, como as deduções do IR, que sabidamente beneficiam os mais ricos. Mas o próprio PT criticou quando Paulo Guedes tentou fazer. Tem um argumento de justiça tributária que poderia ser usado, mas parece difícil toparem esse custo.”

Regimes especiais

Dentro do bolo, há ainda o caso dos regimes especiais para alguns setores, que somam R$ 56 bilhões, estima Barros. O líder é o setor automotivo, cujo regime especial, com uma série de isenções e benefícios fiscais, deve fazer a União deixar de arrecadar R$ 10 bilhões neste ano.

Vários desses regimes estão, de uma forma ou de outra, presentes desde a Constituição. Muitos também são reconhecidamente ineficientes — embora o debate sobre quais deveriam ser cortados fique a gosto do freguês e dos lobbies em cada caso. A própria Constituição aponta que esses regimes especiais deveriam gradualmente ser reduzidos, o que não ocorreu até hoje.

Mesmo que, na lupa, o benefício a alguns setores encontre consenso para ser revisto, a briga política para manter as isenções é ferrenha.

E há na lista temas ainda mais espinhosos, como regimes especiais para financiamento habitacional (R$ 3,6 bilhões), pesquisa e inovação (R$ 7 bilhões) ou universidades com regime especial ao aderirem ao Prouni, de bolsas na universidade para estudantes de baixa renda (R$ 3,2 bilhões).

“Se olharmos o regime especial do setor automotivo, por exemplo: foi o setor mais bem-sucedido na história do Brasil em manter renúncias fiscais. Parece difícil tirar essa isenção totalmente. E o mesmo vale para muitos outros, não parece crível que essas renúncias serão revertidas”, diz Barros.

Do ponto de vista fiscal, sobram os peixes pequenos dos regimes especiais, que vão de táxis e termelétricas a biodiesel, incentivo ao esporte e automóveis para pessoas com deficiência. Ainda que possam ser alterados, juntos, os “demais regimes” somam R$ 7 bilhões — uma cifra pouco significativa para os mais de R$ 100 bilhões que o governo busca.

“Isto é, tem de haver uma estratégia muito bem definida para atacar várias pequenas renúncias, várias pequenas distorções que, somadas, dariam volume. Porque, nas grandes [renúncias], sabemos que a dificuldade prática e política de reverter é muito grande”, resume Barros.

A busca por recurso no curto prazo

As renúncias têm aumentado sua participação na economia. De tudo o que é arrecadado, o governo abre mão de em torno de 20%. As renúncias foram de pouco mais de 3% do PIB em 2006 para mais de 4% agora, segundo o Tribunal de Contas da União (TCU) — e contando. Muitos desses benefícios que Haddad agora estuda revisar vieram, inclusive, no segundo governo Lula e no governo Dilma Rousseff, mas se provaram pouco efetivos e caros.

Nota das Consultorias de Orçamento da Câmara e do Senado sobre o Orçamento de 2023 mostra ainda que mais de 60% das renúncias e benefícios estão concentrados nas regiões Sul e Sudeste, um arranjo ruim para o objetivo constitucional de redução das desigualdades. Um relatório do Banco Mundial sobre ajustes possíveis no Brasil, de 2018, já apontava vários desses benefícios tributários — como a dedução de gastos com saúde privada no imposto de renda ou distorções na cobrança de impostos em alguns setores — como frentes para melhorar o cenário fiscal do Brasil. Outra avaliação do TCU, publicada em abril deste ano, aponta que, embora consumam R$ 5 bilhões por ano e mais de R$ 50 bilhões desde 2010, as renúncias tributárias a montadoras, por exemplo, não geraram desenvolvimento econômico maior às regiões beneficiadas.

Parte dessas distorções podem vir a ser corrigidas já na reforma tributária, tanto a do consumo quanto posteriormente a de renda. Parece ser o plano do governo por ora. Mas a reforma só terá impacto fiscal significativo daqui a alguns anos. O dinheiro rápido que Haddad precisa para zerar o déficit via receita precisará vir de outras frentes.

O plano da Fazenda, até o momento, é arrecadar entre R$ 100 bilhões e R$ 110 bilhões com três medidas: taxação de casas de aposta eletrônica (de R$ 12 bilhões a R$ 15 bilhões em estimativa da Fazenda), e-commerce que usa remessa de pessoa física para escapar da Receita (entre R$ 7 bilhões e R$ 8 bilhões) e inclusão de benefícios fiscais concedidos por estados às empresas no ICMS, um tributo estadual, na base de cálculo para o CSLL e IRPJ, tributos federais (de R$ 85 bilhões a R$ 90 bilhões).

Principalmente nesse último ponto, a incerteza é alta, uma vez que o Supremo Tribunal Federal acaba de decidir por retirar o ICMS da base de cálculo de créditos tributários do PIS/Cofins, o que, inclusive, rendeu ao governo para 2023 R$ 30 bilhões adicionais. “O governo está dizendo que vai conseguir R$ 90 bilhões com a inclusão do ICMS na CSLL, só que teria de ir na linha oposta à decisão recente do Supremo, que foi pela exclusão em outra matéria correlata”, diz Barros, que aponta que, por esses motivos, economistas e agentes de mercado têm tido dificuldade em projetar os resultados primários que o arcabouço promete.

Carf é uma das poucas opções, enquanto economia desacelerando é entrave

De todo o recurso que é possível encontrar, uma das principais apostas são acordos no Conselho de Administração de Recursos Fiscais (Carf), avalia Barros. São R$ 153 bilhões em possíveis contingências, e uma parte disso pode virar receita extraordinária.

Nem mesmo a Fazenda crava um valor exato. No limite, pode ocorrer uma espécie de “Refis”, com renegociação das contingências devidas e que gerariam perda da receita total, diz Barros; por outro lado, o mercado estará atento a algum acordo principalmente com a Petrobras, que tem R$ 32,3 bilhões em contingências e cuja nova diretoria alinhada ao governo acaba de assumir.

Tudo somado, Barros acredita que as projeções de arrecadação do governo com essas medidas iniciais para zerar o déficit em 2024 estão superestimadas, como no caso das apostas e e-commerce, e que o ajuste como um todo depende em muito do crescimento de uma arrecadação que está desacelerando. A projeção para crescimento do PIB em 2023 está em torno de 1% ou menos nas principais casas, com juros ainda altos e cenário de baixo crescimento também para 2024.

E o necessário para zerar o déficit em 2024 é calculado uma vez já incluídos os pouco mais de R$ 110 bilhões que a Fazenda planeja arrecadar a mais neste ano com o plano fiscal anunciado em janeiro. Esse ajuste sendo feito, principalmente via arrecadação, fez o déficit primário previsto para 2023 cair de mais de 2% do PIB para em torno de 1%. O plano total era de R$ 240 bilhões, mas a parte “factível” para o mercado e a própria Fazenda é menos da metade disso.

“O governo tem olhado esses números como algo estático, mas a projeção do PIB e, automaticamente, da receita estão sendo constantemente revisadas para baixo”, conclui Barros. “Então, continua desafiador, pela linha da receita, que o governo consiga sustentar o arcabouço. Ainda precisa se mostrar crível.”

A Fazenda está, portanto, envolta entre um cenário de desaceleração da economia e benefícios difíceis de tirar na política real. Haddad tem repetido para quem quiser ouvir que cumprirá as metas do arcabouço e estabilizará a trajetória da dívida pública ao “combater privilégios” e “cobrar de quem não paga”. Se a pressa por obter recursos levar o governo a mexer em ao menos parte das renúncias sabidamente ineficientes, será um ganho para o Brasil no médio e longo prazo. Falta combinar com os russos – no caso, os brasileiros. A bem-vinda discussão está posta.