Mudar regimes de previdência pública pode ser uma tarefa inglória. O tema é complexo, cheio de especificidades e afeta diretamente o bolso da população, o que costuma causar mobilizações por parte da sociedade civil. O assunto é sensível, mas não muda um fato: cada vez mais os orçamentos públicos estão comprometidos com rombos previdenciários. E, embora o Regime Geral do INSS esteja nas manchetes com maior frequência, o problema está sufocando orçamentos de governos municipais e estaduais ao redor do país.

Em São Paulo, por exemplo, a reforma proposta pelo ex-prefeito João Doria aumentaria de 11% para 14% a alíquota de contribuição dos servidores, mas foi rejeitada em votação na câmara de vereadores. A Prefeitura argumenta que, atualmente, precisa tirar dinheiro de outras áreas para garantir os pagamentos das aposentadorias dos 97 mil servidores inativos. Segundo cálculos da Secretaria Municipal da Fazenda, em 2017, 4,7 bilhões de reais foram usados para cobrir o rombo, o que equivale a 11% do orçamento da cidade.

Segundo dados levantados pela Secretaria da Previdência, vinculada ao Ministério da Fazenda, o déficit atuarial (cálculo de longo prazo que estima as receitas futuras, menos os pagamentos futuros) dos municípios em 2016 era de 769 bilhões de reais. No geral, o déficit financeiro (equivalente às receitas menos as despesas daquele ano) das capitais está em 3,5 vezes o valor da receita corrente líquida, diz Leonardo Rolim Guimarães, consultor de previdência social na Câmara dos Deputados. No caso dos Estados, a situação é ainda mais grave: um déficit atuarial de 4,623 trilhões de reais, em 2016, e financeiro equivalente a 9,5 vezes a receita.

Como a situação chegou a este ponto? EXAME consultou especialistas no assunto para entender, principalmente, como funcionam e qual é a situação das previdências municipais.

Como funciona a previdência própria

Existem três sistemas de previdência pública no Brasil: o Regime Geral, mais conhecido como INSS, que atende aos trabalhadores da iniciativa privada, além de uma minoria de servidores públicos; o sistema dos militares, que faz parte do regime da União, mas conta com regras próprias; e, por fim, os Regimes Próprios de Previdência Social (os chamados RPPS), que beneficiam a ampla maioria dos servidores públicos da União, Estados e municípios, sendo organizados por cada esfera de governo de maneira independente.

Segundo a Secretaria da Previdência, vinculada ao Ministério da Fazenda, atualmente existem cerca de 2.116 RPPS: um da União, 27 estaduais e 2088 municipais (os outros 3.482 municípios estão dentro do Regime Geral), totalizando por volta de 10 milhões de segurados e beneficiários e 254 bilhões de reais em ativos totais e 140 bilhões em aplicações no mercado financeiro.

Os RPPS municipais atendem a aproximadamente 5,1 milhões de servidores ativos, 1,9 milhão de aposentados e 600 mil pensionistas, e estão em situações financeiras e atuariais diferentes. Alguns, como no caso de São Paulo, possuem déficit financeiro e atuarial, estando na situação mais grave — já que não possuem dinheiro nem para fechar as contas atuais. Outros, totalmente capitalizados, já funcionam de maneira sustentável. Juntos, os RPPS municipais administram um patrimônio na ordem de 180 bilhões de reais.

Há dois tipos de regimes de RPPS: o de repartição simples e o de capitalização. O primeiro funciona como o INSS, ou seja: as contribuições dos trabalhadores em atividade pagam os benefícios dos aposentados — o que costuma gerar problemas quando o número de inativos cresce a ponto de as contribuições dos ativos não serem suficientes para bancar as aposentadorias.

Já no regime de capitalização, é criado um fundo monetário para receber as contribuições, que são aplicadas em ativos de renda fixa e variável, conforme a gestão do fundo, gerando rendimentos para custear as aposentadorias futuras.

Os problemas começam pelo fato de que a maioria dos RPPS, hoje, apresentam-se apenas parcialmente capitalizados. Ou seja, não funcionam totalmente nem como o INSS e nem como a previdência privada, que possui capitalização completa, explica Narlon Nogueira, subsecretário dos Regimes Próprios de Previdência Social, da Secretaria da Previdência.

Segundo Leonardo Rolim Guimarães, consultor de previdência social na Câmara dos Deputados, os 2.088 RPPS dos municípios podem ser divididos em três grandes grupos, a partir da época que foram criados. Cada grupo está em situações econômicas bastante diferentes.

O primeiro grupo consiste em cerca de 200 RPPS, os mais antigos, criados todos antes da Constituição de 1988. É o caso dos regimes de todos os Estados e da maioria das capitais, ou seja, os que atendem ao maior número de servidores e que estão na situação mais grave. Isso porque, esses regimes foram criados sem referências e diretrizes, em uma época em que as principais legislações sobre o regime próprio ainda não existiam e até regras básicas, como a obrigação do fundo ter equilíbrio financeiro e atuarial, não eram implementadas. Assim, nasceram RPPS nada capitalizados e que só funcionaram bem durante o tempo em que o número de servidores aposentados ainda era muito pequeno para começar a gerar um rombo nas contas. Quando isso aconteceu, a tendência, na maioria dos Estados e municípios, foi empurrar o problema para a gestão seguinte — dado a impopularidade do tema.

O segundo grupo, que é o maior em termos de quantidade de municípios, se refere aos RPPS criados na década de 1990, logo após a Constituição, que estimulou os estados e municípios a criarem seus regimes próprios. O que, de fato, muitos fizeram, mas sem estipular nenhuma contribuição por parte dos servidores. “Esses municípios ficaram cerca de 10 anos sem capitalizar nada. Só depois de várias emendas e regulações, que eles começaram a se organizar, por volta de 2003 e 2004”, diz Guimarães.

Atualmente, a previdência desses municípios possui um déficit atuarial considerável, mas a maioria já conta com um regime totalmente capitalizado e está tentando cobrir o déficit com alíquotas suplementares progressivas. As alíquotas suplementares são taxas adicionais, descontadas do salário dos servidores, para além da alíquota de contribuição. Segundo Guimarães, este é o caso do regime previdenciário de municípios do Rio Grande do Sul, que já apresentam uma alíquota total de 23% do salário dos servidores.

Há ainda um terceiro grupo, dos RPPS criados no início dos anos 2000, quando uma série de atualizações à legislação, como emendas propostas pelos governos de Fernando Henrique Cardoso e de Luiz Inácio Lula da Silva, foram realizadas, endurecendo as regras para os regimes próprios. Foi criado, por exemplo, o Certificado de Regularidade Previdenciária (CRP), que institui um arcabouço legal para a capitalização dos fundos de previdência e um sistema de fiscalização para inibir fraudes. Nesse grupo, são raros os RPPS que apresentam déficit atuarial.

“São regimes modelo, totalmente equilibrados, que mostram que a previdência pode ser sustentável, porque já foram criados dentro de um modelo bem organizado”, diz Guimarães.

O tamanho do problema

Todos os especialistas ouvidos pela reportagem concordam que o cenário para os RPPS é problemático. Os municípios apresentam resultado financeiro positivo, o que possibilita que apliquem o dinheiro nos fundos capitalizados. Mas, a maioria deles tem déficit atuarial. Ou seja: se não puserem em prática um plano para equacionar o déficit, não terão dinheiro para pagar as aposentadorias dos servidores no futuro. Em 2016, a Secretaria da Previdência estimou o déficit atuarial dos municípios em 769 bilhões de reais.

Nos fundos de previdência dos Estados o problema consegue ser (muito) maior. Muitos deles possuem, além de déficit atuarial (estimado em 4,623 trilhões no total), há déficit financeiro. “Nos municípios, a situação é menos grave. No geral, os Estados são mais antigos e, por isso, já têm mais pessoas na idade de receber a aposentadoria. Muitos municípios ainda estão naquela fase de só receber recursos, de capitalizar, mas sabemos que a tendência é o problema se repetir”, diz Fabio Granja, secretário de Fiscalização da Previdência do Tribunal de Contas da União (TCU).

Os problemas, no caso, são muitos. Mas os principais são de gestão, ou melhor, a falta dela. Muitos RPPS demoraram para entrar no regime capitalizado, outros passaram décadas sem exigir uma alíquota de contribuição por parte dos servidores e, por isso, hoje tem problemas para fechar as contas.

“Houve municípios que criaram uma alíquota ilusória, apenas para fugir do Regime Geral [que exige 22% de contribuição por parte do estado ou município]. Prefeitos anteriores não fizeram a lição de casa e ainda houve uma certa conivência na fiscalização”, diz Paulo Ziulkoski, presidente da Confederação Nacional de Municípios.

Em 2016, o TCU auditou 54 RPPS (23 estaduais, 31 municipais e o do DF), que representam 63% do total de segurados por esses regimes no país. No relatório final, o tribunal apontou problemas de sustentabilidade dos fundos (principalmente aqueles do primeiro e do segundo grupo) e de baixa confiabilidade das bases de dados, o que dificulta uma fiscalização mais adequada — e facilita fraudes.

Basta citar um exemplo recente: na segunda semana de abril, a Polícia Federal cumpriu 20 mandados de prisão temporária e 60 mandados de busca e apreensão em sete Estados, no âmbito da operação Encilhamento, que investiga fraudes envolvendo os fundos dos RPPS municipais.

A investigação identificou 28 Institutos de Previdência Municipais que investiram em fundos de investimento que, por sua vez, adquiriram papéis sem lastro. Empresas aparentemente de fachada emitiam debêntures [título de dívida que gera um direito de crédito ao investidor] de valor elevado que eram utilizadas para lastrear o patrimônio de fundos de investimento. Estes, por sua vez, captavam recursos dos fundos previdenciários dos RPPS para realizar a operação, conforme explica Narlon Nogueira, da Secretaria da Previdência, que prestou apoio à Polícia Federal na operação. “Provavelmente, no futuro, tais debêntures não seriam honradas, gerando prejuízo aos fundos dos RPPS”, diz. A estimativa da PF é que os debêntures sem lastro desses fundos ultrapassam 1,3 bilhão de reais de reais.

A auditoria do TCU de 2016 apontou que os instrumentos criados para facilitar a fiscalização dos fundos previdenciários estavam sendo pouco efetivos, caso do Certificado de Regularidade Previdenciária (CRP), emitido pelo Ministério da Fazenda, após a fiscalização das informações enviadas pelos municípios e Estados, e que permite que os fundos previdenciários recebam contribuições voluntárias.

“Quando o ente está em uma situação financeira ruim e percebe que não vai ser capaz de responder às perguntas do Ministério, usa o argumento da soberania das unidades federativas e deixa de mandar as informações. O Ministério, então, não concede o CRP, e os estados e municípios recorrem ao judiciário. Quase 50% dos certificados são emitidos por via judicial. Ou seja, essa ferramenta, que é muito importante, está perdendo a efetividade”, explica Granja, do TCU.

O relatório do TCU também apontou para o uso de premissas ruins para a realização dos cálculos atuariais, que, segundo Granja, favoreciam os RPPS de alguma maneira. Além disso, foi identificado que praticamente todas as gestões dos fundos previdenciários tinham deficiências de informação. E, numa área como a previdência, se as informações são ruins, os cálculos também serão ruins.

As possíveis soluções

Pela legislação atual, os fundos previdenciários dos municípios e Estados precisam funcionar de forma a atingir o equilíbrio financeiro e atuarial. Mas, caso haja alguma insuficiência financeira, os entes são obrigados a cobrir o rombo. Por isso, muitas vezes, os municípios são obrigados a aumentar sua alíquota de contribuição ao fundo. Isso, na prática, significa que o dinheiro público de todos está sendo usado para custear as aposentadorias dos servidores, ou implica no desvio de recursos de outras áreas para a previdência — caso da Prefeitura de São Paulo.

Quando não aumentam sua própria contribuição, os estados e municípios costumam cobrar mais dos servidores. O Estado do Ceará, por exemplo, reformou sua previdência própria recentemente e aumentou a alíquota de contribuição de 11% para 14%. No entanto, o secretário da Fazenda do Estado, Mauro Benevides, afirmou que só aumentar a alíquota não resolve o problema.

“É uma medida muito mais simbólica, que ajuda, claro. Mas a situação do primeiro e segundo grupo dos RPPS é muito séria, são muitos problemas que se acumularam ao longo de décadas. Por isso, eles vão ter que fazer uma série de medidas”, diz Leonardo Guimarães, consultor da Câmara.

Narlon Nogueira, da Secretaria da Previdência, concorda. Segundo ele, nenhuma medida isolada é suficiente. Os municípios e Estados precisam equacionar um plano que combine várias atitudes, como se desfazer de imóveis e outros bens para aportar a dívida, instituir alíquotas suplementares e realizar a chamada “segregação de massas”.

A segregação de massas consiste em dividir os servidores em dois grupos, um para o fundo capitalizado e outro para o fundo de repartição e, aos poucos, ir transferindo aqueles do regime de repartição para o regime capitalizado. No caso de Goiânia, os servidores mais velhos, que estavam no regime antigo de repartição, foram passados para o fundo capitalizado, deixando apenas os servidores de meia-idade no primeiro regime, diminuindo a quantidade de pessoas já aposentadas no grupo. A medida ajuda a equilibrar os fundos, pelo menos do ponto de vista financeiro.

Herickson Rangel, diretor Administrativo e Financeiro do Instituto de Previdência de Vitória e presidente da Associação Nacional de Entidades de Previdência dos Estados e Municípios (Aneprem), elenca outras medidas, de menor impacto, mas que devem ser realizadas de forma contínua para diminuir o déficit: revisar as premissas atuariais, auditar a folha de pagamento de inativos, securitizar a dívida ativa, criar uma alíquota diferenciada para professores e outros servidores que têm direito a aposentadoria especial, instituir fontes alternativas de receita e fazer um recadastramento anual de todos os inativos.

Passar um pente fino é essencial, cancelando benefícios de pessoas que já morreram, por exemplo. “Já vi Estado que tinha mais de 1.000 pessoas que já tinham falecido sendo pagas”, diz Guimarães. Melhorar a gestão é essencial.

Um exemplo é o Funprev, fundo de Bauru (SP) que atende 7 mil servidores ativos, 3 mil inativos e conta com uma carteira de ativos de 560 milhões de reais e ficou em primeiro no lugar no prêmio de Boas Práticas Previdenciárias da Aneprem no ano passado. Segundo Donizete dos Santos, presidente do Funprev, a carteira do fundo superou em 30% a meta atuarial no ano passado pelo trabalho de uma gestão cuidadosa. São dois economistas que monitoram o mercado financeiro diariamente, um comitê de investimentos que faz reuniões semanais, um conselho fiscal e outro curador, além de uma comissão de pró-gestão que acompanha medidas de outros RPPS no Brasil.

Como resume Fabio Granja, do TCU, no fundo “só há uma solução para os RPPS: gestão, gestão, gestão”.