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Estados elevam ICMS para reforçar caixa e garantir fatia maior na Reforma Tributária

Um total de 17 governos estaduais aumentou a alíquota do imposto para ampliar base de cálculo da divisão de recursos que passará a valer com a mudança no sistema tributário

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Os estados alegam que as elevações são parte de uma compensação em reação às medidas adotadas pelo governo federal em meados de 2022 para conter o preço dos combustíveis (Rafael Henrique/SOPA Images/LightRocket/Getty Images)

Os estados alegam que as elevações são parte de uma compensação em reação às medidas adotadas pelo governo federal em meados de 2022 para conter o preço dos combustíveis (Rafael Henrique/SOPA Images/LightRocket/Getty Images)

Dezesseis estados e o Distrito Federal elevaram a taxa padrão que cobram no Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) para este ano e para 2024, conforme aponta um levantamento do Comitê Nacional de Secretários de Fazenda dos Estados e do Distrito Federal (Comsefaz).

Doze entes federativos adotaram alíquotas maiores já a partir deste ano, após terem aprovado leis ainda em 2022. Em 2023, mais cinco projetos desse tipo passaram nas assembleias legislativas para aumentar o ICMS a partir de 2024.

Os estados alegam que as elevações são parte de uma compensação em reação às medidas adotadas pelo governo federal em meados de 2022 para conter o preço dos combustíveis, limitando a cobrança do ICMS sobre gasolina, diesel e também sobre energia elétrica e telefonia.

No entanto, esse aumento da alíquota ocorre também de olho na Reforma Tributária, como uma forma de aumentar a base de cálculo da divisão de recursos entre estados na transição entre o sistema de tributos atual e o novo. Isso se a proposta de emenda à Constituição (PEC) tiver sua aprovação finalizada no Congresso.

A reforma tramita no Senado desde julho, quando foi aprovada na Câmara dos Deputados, mas há dificuldades para formar um consenso na Casa.

Atenção à situação fiscal

Ainda no governo de Jair Bolsonaro, duas leis foram aprovadas para limitar o ICMS cobrado sobre combustíveis, a conta de luz e os serviços de telecomunicações, em meio à escalada dos preços internacionais do petróleo e à campanha eleitoral para a Presidência. Aqueles bens e serviços passaram a ser considerados “essenciais” e foram enquadrados na alíquota padrão de cada estado.

Nas contas do Comsefaz, as limitações impostas em 2022 tiram, todos os anos, R$ 109 bilhões de receita dos orçamentos de prefeituras e governos estaduais, disse o diretor institucional da entidade, André Horta:

"Está todo mundo se virando. Quem ia fazer renovação de estradas não está fazendo, quem tinha planos de abrir hospital não abre. Toda uma série de serviços (públicos) foi contingenciada".

Um dos exemplos de estados que elevaram o ICMS é Pernambuco, onde houve uma perda de arrecadação de R$ 1,7 bilhão, apenas no ano passado, com as limitações do imposto estadual pela medida federal.

Neste ano, a queda nas receitas estava em R$ 636 milhões. O governo pernambucano, então, aprovou a elevação da alíquota padrão do ICMS para 20,5%, a partir de 2024, ante os 18% de hoje. A alta foi necessária para garantir o “realinhamento da receita tributária”, justificou a Secretaria da Fazenda de Pernambuco.

O Ceará é outro caso emblemático. Segundo o secretário da Fazenda do estado, Fabrízio Gomes Santos, o governo cearense experimentou uma perda de arrecadação de R$ 1,2 bilhão apenas no segundo semestre do ano passado, por causa da limitação imposta pelo governo federal. Neste ano, no acumulado até agosto, a perda foi de R$ 1,4 bilhão, na comparação com igual período de 2022.

Diante dos números, o Ceará resolveu elevar a taxa padrão do ICMS. A alíquota passará a 20%, a partir de 2024, ante os 18% de hoje. Para o secretário, não havia outra saída, mesmo após um corte de R$ 2 bilhões nas despesas previstas para o Orçamento de 2023.

Alíquota padrão

A alíquota padrão do ICMS é uma referência, cobrada sobre todas as mercadorias, mas cada estado possui uma série de exceções, cobrando mais ou menos para uma série de bens.

Após a limitação da cobrança do ICMS sobre combustíveis, conta de luz e serviços de telecomunicações, o Comsefaz fez um estudo para estimar a quanto a alíquota padrão de 20 estados precisaria subir para compensar as perdas. Segundo o estudo, em torno de 35% da arrecadação média desses estados vieram de mercadorias tributadas pela alíquota padrão.

Horta, do Comsefaz, ressaltou que nenhuma das 17 unidades da federação que já decidiram por alguma elevação no ICMS subiram a ponto de atingir o nível sugerido no estudo da entidade, feito no fim do ano passado.

Gomes Santos, secretário do Ceará, cobra mais atenção da União à situação fiscal dos estados: "O governo federal tem que olhar para estados e municípios pensando em como retornar à capacidade arrecadatória que os estados tinham antes das leis complementares 192 e 194 (que limitaram o ICMS). Estamos entrando numa Reforma Tributária com um patamar de arrecadação muito menor do que seria o ideal e do que eu teria não fossem essas leis federais aprovadas no governo passado".

Além de Ceará e Pernambuco, Paraíba, Distrito Federal e Rondônia aprovaram leis para subir o ICMS de referência a partir de 2024. No caso de Rondônia, a aprovação da lei foi na terça-feira passada, segundo Horta, do Comsefaz.

Já Rio Grande do Norte, que havia elevado a alíquota padrão a 20%, aprovou novo projeto de lei neste ano, retornando o percentual ao patamar de 2022, de 18%.

As elevações no ICMS também têm um olho na Reforma Tributária porque a repartição do futuro Imposto sobre Valor Agregado (IVA) entre os governos se dará com base na arrecadação média verificada entre 2024 e 2028. Ou seja, os governos que aumentarem a arrecadação a partir do ano que vem teriam mais chances de ter uma fatia maior do bolo tributário do futuro IVA.

A reforma prevê a unificação de cinco impostos no chamado IVA dual: o imposto estadual ICMS e o municipal ISS serão reunidos no Impostos sobre Bens e Serviços (IBS), e três tributos federais formarão a nova Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS).

Horta, do Comsefaz, aposta que a regra de repartição do futuro IVA acabará modificada no Senado, onde tramita a PEC da reforma. Seria melhor, segundo o diretor da entidade, usar na repartição alguma média de arrecadação passada, preferencialmente de antes dos impactos da Covid-19 na economia e, portanto, da limitação ao ICMS imposta no ano passado.

Para Giancarlo Chiapinotto, sócio da PwC e especializado em tributação, o movimento de elevação de percentuais do ICMS pelos estados é um exemplo de como algumas medidas que visam a determinado efeito, na teoria, acabam produzindo resultados diferentes, na prática. No caso da Reforma Tributária, a regra de repartição do futuro IBS poderá acabar incentivando um aumento na carga tributária, que, conforme as intenções declaradas do governo federal, não é o objetivo.

"Na teoria, parece fácil, mas quando vamos colocar em prática, acabamos vendo efeito diverso", disse Chiapinotto, lembrando que, em alguns estados, em vez da elevação da taxa padrão do ICMS, foram propostas altas do imposto sobre mercadorias específicas, consideradas supérfluas, numa alternativa para recompor a arrecadação perdida desde o ano passado.

Insegurança jurídica

A PwC publicou um relatório recente sobre os efeitos da Reforma Tributária sobre o varejo e a indústria de bens de consumo. Um dos pontos levantados é que as mudanças propostas são profundas e há incerteza sobre uma série de pontos, muitos deles que serão definidos apenas em leis complementares, aprovadas após a PEC. Para Chiapinotto, a burocracia poderá aumentar para as empresas.

A advogada tributarista Renata Cubas, sócia do escritório Mattos Filho, concorda. Para ela, as mudanças previstas na reforma e a tentativa, especialmente dos governos estaduais, de recompor receitas tributárias perdidas deixa os contribuintes, especialmente as empresas, convivendo com a insegurança jurídica.

"Não se consegue projetar (o quanto será pago de impostos). A grande discussão que temos na reforma é de quanto será a alíquota do IVA", disse Renata.

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