Um PL que merece ser tratado com a melhor técnica

Por Tiago Ricci, Diretor jurídico da Systemica

Em 2009, foi publicada a Política Nacional sobre Mudança do Clima (PNMC) com a previsão do Mercado Brasileiro de Redução de Emissões, sem, todavia, regular o seu funcionamento. Mas a previsão de um mercado brasileiro passou a existir em lei, sendo um sinal de incentivo para a agenda climática.

Desde então, diversos estudos sobre o tema já foram produzidos, como o Projeto PMR Brasil e em 2021, com o surgimento do PL 528, de autoria do Deputado Marcelo Ramos do Amazonas, a discussão sobre a regulação do mercado de carbono brasileiro vem ficando aguerrida e ganhando notoriedade.

O ponto positivo dessa discussão cada vez mais intensa é que o tema merece atenção, é importante, pode colocar o Brasil novamente na vanguarda dos temas climáticos, já que atualizaria seu sistema de combate à mudança climática, atrairia investimentos, geraria segurança jurídica e ajudaria no combate à pobreza e desemprego. Mas, para isso, precisamos tratar melhor o texto do Projeto Lei que hoje é o aglutinador de toda a discussão no Congresso, o PL n. 2.148.

A discussão sobre mudança climática é complexa, tem como base conteúdo eminentemente científico, mas seu tratamento regulatório tem efeitos geopolíticos sensíveis e que podem gerar efeitos econômicos em diversos setores da economia global.

Nesse sentido, como o mercado de permissão de emissões é uma ferramenta de precificação do carbono na economia e, portanto, dentro da temática climática, sua discussão regulatória não poderia deixar de ser complexa. O tema necessita de avaliações profundas e que devem permitir e orientar o processo de formulação regulatória.

Ocorre que, pela importância da matéria e por ter repercussão em diversos setores econômicos e sociais do país, são muitos os que buscam influenciar o pretendido texto legal. Isso faz parte da democracia, do processo legislativo, mas, também, pode levar a deturpação de temas complexos, técnicos e distancia a regulação do que acontece na prática.

Como se tem noticiado recorrentemente no país, O PL n. 2.148, pode ser um marco no Brasil, pela sua significância climática, social e econômica, pois tem como objetivo principal tratar de um mercado obrigatório de permissão de emissões de gases de efeito estufa (GEE), no qual se determina legalmente um limite de emissões de GEE para determinados setores da economia, permitindo que haja negociação de permissão de emissões dentro do sistema regulado, fazendo com que haja investimentos, adoção de novas tecnologias, geração de empregos e um ambiente de transações que envolva diferentes atores.  

Mas não é só isso que se vê no texto do PL. Diversas outras matérias são tratadas no pretendido texto legal, o deixando confuso, atécnico, interferindo em outras matérias já tratadas em lei específica e criando as famosas jabuticabas legais. Corrigir determinados pontos do texto do PL 2.148 seria de grande importância para termos uma lei que “funcione”.

Um primeiro ponto relevante é que, em geral, o PL n. 2.148 deveria, quanto às matérias que versem sobre mercado voluntário de carbono ou PSA, ficar adstrito apenas a determinar as diretrizes do que e como seria aceito de ativos do mercado voluntário no sistema regulado legalmente.

É importante dizer que o mercado voluntário de ativos de carbono possui regulação em normas técnicas de aplicação global, que passam por revisões científicas recorrentemente e estão cada vez mais robusta em questões de integridade climática e social. Além disso, o Brasil já possui uma Lei de Pagamentos por Serviços Ambientais (PSA), lei n. 14.119, e que Pagamentos por Serviços Ambientais também já é tratado no artigo 41 da Lei de Proteção à Vegetação Nativa, Lei 12. 651.

Assim, quando o texto de lei que visa regular o mercado de permissão de emissões obrigatório no país e passa a tratar de outras matérias distintas e desconexas de seu objetivo, passa a haver um grave risco de interferência, de forma atécnica, em outras normas e leis específicas, gerando confusão, insegurança transacional, burocracia desnecessária e podendo afastar investidores, doadores e compradores.

Um exemplo disso é o tratamento do texto dado a uma metodologia de verificação de redução de emissões evitadas em ambiente florestal, qual seja, a Redução de Emissões por Desmatamento e Degradação florestal (REDD). REDD é matéria adstrita ao mercado voluntário de carbono ou a programas de pagamentos por serviços ambientais, ferramentas de precificação de carbono onde os atores agem de forma voluntária e em nada se aproxima de um sistema regulado de permissão de emissões. São sistemas de precificação de carbono distintos. O simples tratamento desse tema no Projeto de Lei que cria o mercado regulado obrigatório no Brasil já gera confusão por si só.

Outros pontos relevantes que demonstram a dificuldade em endereçar tecnicamente assuntos complexos no PL. n. 2.148 e que fogem do seu objetivo principal, são:

1 - Determinar que o Conselho Nacional para o REDD (CONAREDD), comissão criada por Decreto Federal para a execução e assessoramento aos Estados, ao Distrito Federal e ao Ministério do Meio Ambiente e Mudança do Clima, tenha poder para determinar o que pode ser aceito, no Sistema Regulado de Permissão de Emissões, de metodologias de REDD de mercado, majoritariamente gerados em áreas privadas no Brasil. Há um problema de competência legal aqui. O próprio Sistema Regulado, previsto no texto aprovado na Câmara, já prevê, como órgãos técnicos assessórios ao sistema, comitês técnicos para discussão regulatória e científica, sendo esses os organismos que deveriam ser ouvidos para determinar as metodologias aceitas e não um órgão de Governo que tem como principal objetivo determinar assessorar os entes públicos na gestão e alocação de recurso provenientes de mecanismos de PSA;

2 - Interferir na autonomia dos povos indígenas e tradicionais quanto à sua capacidade de negociar e estabelecer contratos. O PL 2.148 determina que os projetos de carbono em áreas de povos indígenas e tradicionais deve realizar o consentimento livre, prévio e informado conforme determinação da norma internacional OIT 169 (CLPI). Ocorre que a referida norma já tem força de lei no Brasil e já deve ser observada independentemente de nova lei que assim determine. O grande problema prático para a realização dos projetos nesses territórios é como deve ser aplicado os procedimentos para obtenção do CLPI. Não há regulação legal sobre isso no Brasil. Portanto, o legislador deveria se preocupar em estabelecer os parâmetros mínimos necessários para que ocorra a processo de CLPI ao invés de simplesmente dizer que isso deve ser observado.

Uma vez que o processo de CLPI seja realizado de forma adequada, com exaustiva fase informativa, onde toda a população do território entenda o que se pretende realizar, quais os riscos e benefícios que podem ser gerados no território, a capacidade de decisão dessas populações passa a ser plena para a tomada de decisão e negociação. Além disso, determinadas populações podem contar com o Ministério Público como fiscal da lei e das obrigações geradas de parte a parte em decorrência dos contratos realizados. É por isso que o PL 2.148 é atécnico ao determinar percentuais mínimos a serem repassado aos povos indígenas e tradicionais quando da negociação com investidores e desenvolvedores de projetos, pois tais percentuais legalmente previstos, podem ser inviabilizadores dos projetos pretendidos.

Projetos de reflorestamento e restauro florestal, por exemplo, exigem quantidade vultuosa de investimento, podendo chegar, a depender da localização da área e da metodologia que se pretenda aplicar, a mais de R$ 50.000,00 (cinquenta mil reais) por hectare plantado. Ou seja, em uma área com 5.000 hectares, o valor do investimento necessário para o desenvolvimento do projeto poderia ser superior a R$ 250.000.000,00 (duzentos e cinquenta milhões de reais). Assim, determinar em lei que os investidores ou desenvolvedores de projetos de reflorestamento ou restauro florestal em parceria com as populações tradicionais ou indígenas tenham repartição dos ativos de carbono em, no máximo, 50% (cinquenta por cento) dos ativos a serem gerados, pode significar a completa inviabilidade do projeto e a impossibilidade das populações tradicionais e indígenas de auferir receitas decorrentes e a melhoria da sua qualidade de vida.

3 - Falta de priorização dos ativos de mercado de carbono gerados a partir de projetos baseados na natureza para serem aceitos no Sistema Regulado. O grande potencial de geração de ativos de carbono no Brasil provem do ambiente florestal, sendo esse ambiente, inclusive, o mais carente socialmente. Assim, seria estratégico e significante que o Sistema Regulado pudesse priorizar que os ativos gerados a partir de projetos baseados na natureza, pudessem ser priorizados para aceitabilidade no sistema regulado de permissão de emissões.

Do ponto de vista estrutural, existe, ainda, outros pontos técnicos que merecem ser revisados ou melhor discutidos no texto do PL 2.148 que agora chega ao Senado Federal, tais como possíveis vícios de iniciativa, conceitos sem amparo técnico, questões relativas à legalidade a funcionamento de sistemas jurisdicionais e incentivos fiscais, diferença entre ativos de mercado e pagamentos por resultados em programas de PSA.

A regulação legal do mercado brasileiro de permissão de emissões deve ser apoiado, mas para uma adequada regulação é imprescindível que a técnica seja privilegiada, que bons e vários profissionais do setor sejam ouvidos, que o debate técnico-jurídico aconteça e que o ambiente legislativo encaminhe as propostas legislativas dessa forma.

Caso contrário, o cenário de evolução na regulação de temas tão importantes como a mudança do clima, gerarão, rapidamente, um cenário de involução, trazendo conflitos e incertezas aos seus operadores, investidores e interessados.

Agora no Senado, o Projeto de Lei tem a chance de ser corrigido e endereçar temas específicos de forma mais apurada e com visão mais acurada de suas aplicações práticas. Isso traria mais robustez técnica e científica ao tratamento legal dessa matéria, diminuindo o risco de deturpação na sua aplicação e potencial futuros litígios.