“Reforma estrutural”. Confira artigo de Wagner Vargas

Passado o acirramento dos ânimos, três semanas após a queda da ciclovia elevada na Avenida Niemeyer já se pode verificar que análises veiculadas publicamente ativeram-se a questões pontuais como problemas técnicos na concepção e na execução da obra e possível negligência no cálculo do impacto das ondas sobre a estrutura da ciclovia. Guardadas as devidas proporções, o mesmo escopo prevaleceu quando houve desmoronamento do Viaduto Guararapes em Belo Horizonte há pouco mais de um ano.

Apesar dos exemplos referidos terem resultado em tragédia, é relevante avaliar se os erros cometidos são pontuais ou se, na verdade, há um conjunto de práticas e ações que permeiam administração pública e projetos de infraestrutura que necessitam de aperfeiçoamento dadas a redução de investimentos nas últimas décadas; as dificuldades na fiscalização e execução e outras mais que fazem com que o Brasil esteja na 120º posição entre 144 países no Ranking mundial de Infraestrutura.

Tal cenário leva a crer que alguns pontos específicos necessitariam ser atacados para obtenção de melhores práticas de gestão, com aproveitamento mais eficiente de recursos; e de consequentes ganhos em produtividade e desenvolvimento.

1- Menos publicidade, mais realidade…

Um dos problemas evidentes é o apetite de governos federal, estaduais e municipais por anunciar obras e projetos. O curtoprazismo reflete miopia não só na distribuição de recursos, mas também na qualidade dos projetos. Ainda no exemplo da ciclovia Tim Maia, o objetivo maior de deixar um “legado” das olimpíadas era evidente e pode ser causa da falta atenção necessária à qualidade do projeto. É possível afirmar ainda que ter a divulgação como principal motivador de uma determinada obra não parece ser uma exceção no comentimento de equívocos, nem mesmo acaso de que isso potencialize prejuízos públicos (como em olimpíadas e copas do mundo por todo o globo) e erros que resultem em mortes.

Outro exemplo chave que detém tal vício em questão é o Programa de Aceleração do Crescimento. Apesar da ampla divulgação, nove anos após o lançamento do PAC, apenas 2 das 10 grandes obras anunciadas foram concluídas. Além do atraso, os custos estimados em R$ 60 bilhões já ultrapassam R$ 170 Bi. O ‘destaque’ vai para o que seria a maior refinaria de petróleo do mundo, a “Premium 1”, obra que custaria R$ 40 Bi, mas que simplesmente foi abandonada, com prejuízo de 2 bilhões de reais para os cofres públicos.

Não deixando de lado a “gestão publicitária” da infraestrutura, foram feitos sucessivos anúncios para destravar os investimentos no governo Dilma. Mas, na realidade, os aportes vem diminuindo, conforme abordo a seguir. As estatais estão investindo menos também (queda de 23%) e a mentalidade intervencionista e o Estado inchado têm afugentado investidores, como nos casos da BR 262, em que se tentou controlar a taxa de retorno ou do leilão de libra, graças travamento trazido pelo regime de partilha. A sanha divulgadora pode ser peça-chave para entender parte da negligência às irregularidades.

2- Combate à corrupção

Ainda que não seja novidade, os problemas com desvio e irregularidades no setor público não deixam de ser alarmantes. De acordo com o Tribunal de Contas da União ao menos 27% das obras do país apresentam indícios de superfaturamento, 8% indicam irregularidades nas licitações; 8,1% com projeto básico ou executivo inexistentes e 6,4% apresentam alterações indevidas de projetos ou especificações.

Em razão do FISCOBRAS, analisado período entre julho de 2014 e julho de 2015, das 97 auditorias realizadas pelo TCU (cuja dotação orçamentária de cerca de R$ 20 bilhões), 61 obras apresentaram indícios de irregularidades graves; sendo que nove delas enquadram-se na recomendação ao Congresso Nacional que sejam paralisadas ( Art. 112 incisos IV e V LDO/2015).

A condução dos trabalhos da operação Lava-jato, sob auxílio dos acordos de colaboração premiada, puniram com prisão representantes das maiores empreiteiras do país e têm desvendado a estrutura de grandiosos esquemas de corrupção. Entre os investimentos em infraestrutura, há o também emblemático exemplo da refinaria de Abreu e Lima, que teve apontado superfaturamento de R$ 1 bilhão, segundo TCU; No entanto, o cenário pode ser ainda mais preocupante: sem a conclusão do projeto, os custos avaliados passam de R$ 35 bilhões para Petrobrás, 600% acima do estimado inicial (Chicago Boys Investimentos).

Tal realidade somada ao disfarçamento de recursos empenhados como doações eleitorais legais são indícios de que não se tem dimensão real do quanto é desviado por grupos políticos e empresariais corruptos.

Além do combate a impunidade, a adoção de medidas que promovam a concorrência, a desestatização e fiscalizem a eficácia dos projetos pode ter um papel importante para equilíbrio fiscal e a retomada do crescimento, uma vez que o supracitado financiamento eleitoral ilegal não só apresenta maquiagem legal, como também apresenta indícios de ‘casamento’ entre a prestação de serviços para estatais— algo que pode ficar ainda menos transparente com a proibição das doações empresariais, dado o já previsto aumento de caixa-dois nas campanhas políticas.

3- Mudança de escopo na fiscalização

Determinadas alterações no escopo das fiscalizações de projetos poderiam contribuir não só para o combate às ilicitudes para o equilíbrio das contas públicas. Nesse contexto das finanças públicas, controlar os gastos é tão ou mais importante que arrecadar e, portanto, voltar a auditoria para o resultado em objetivo pode não só dificultar desvios de finalidade ética, mas também criar um ambiente de melhores investimentos, com mais desenvolvimento e ganhos de melhorias para a população que é beneficiária de um projeto.

As Constituições Federal e Estaduais estabeleceram formas de controle externo e interno ( iniciado em 1964, Lei 4.320 e mantido e ampliado no Art 74 CF 88) , como tribunais de contas que auxiliam os Poderes Legislativos e as Auditorias Gerais ou Controladorias Gerais; restritas ao exame de das demonstrações contábeis. Sem, no entanto, uma clara definição de um modelo organizacional multidisciplinar.

Em relação a auditoria de obras, o auditor-contador pode realizar estudos comparativos entre projetos, examinar questões legais e planilhas de custos. Mas não está em seu escopo necessariamente verificar se os itens da referida planilha são compatíveis com o projeto, se as especializações do projeto executivo e básico foram cumpridas e se o material utilizado foi suficiente para não colocar o público beneficiário da obra em risco. Tudo isso facilita a proliferação de práticas ilícitas, sem o necessariamente haver corrompimento do ente fiscalizados. Ou seja, há limites no campo de atuação do auditor para análise de medições das obras que dão suporte ao pagamento das notas fiscais emitidas pelos empreiteiros.

4- Mais transparência e mais concorrência

Não só os projetados 1 trilhão de reais em recursos do PAC, que não se cumpriram em sua totalidade, seriam executados por empresas sob investigação de fortes indícios de corrupção, mas também o BNDES representa caso emblemático da necessidade de mudanças no que diz respeito a transparência de escolha de seus financiamentos.

A ideia do governo de criar campeões nacionais, um pequeno grupo de empresas já milionárias subsidiadas com dinheiro público pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Social, sem critério claros de financiamento, além das obras como Porto Mariel mantém incompletos ou em sigilo dados são cumuns. Ter critérios objetivos para subsídios é fundamental não apenas por tratarem-se de serem públicos, mas também por terem parte significativa de seu financiamento advindo do FAT (Fundo de Aparo ao Trabalho), financiado pelo FGTS. Mais do que isso: qual o custo de oportunidade dessa política de fomento? Se a transparência fosse adequada, a pressão pública poderia incentivar melhorias na qualidade dos gastos públicos, algo que poderia dar mais fôlego e espaço para o necessário aumento de investimentos em infraestrutura.

5- Mais investimentos, apesar do ajuste

O abismo atual evidencia que a política econômica de ênfase apenas no curto-prazo é perigosa não só para qualidade dos projetos como já assinalado acima, mas também é nociva para a saúde e continuidade dos investimentos. Portanto, uma agenda nacional de reformas estruturais não deve ser novamente adiada apesar da atual crise. Do ponto de vista político, esses investimentos necessários são pouco visíveis sob viés da análise que prioriza a percepção “das próximas eleições”.

Tal distorção avaliativa tem impacto significativo no desenvolvimento do país. Nos últimos 40 anos, o Brasil diminui o volume dos investimentos em infraestrutura, de 5% para cerca de 2% do PIB. Na última década, apenas 1% do PIB representa o montante de investimentos públicos. Além de baixo em relação a outros países, calcula-se que o investimento em infraestrutura é 33% menor do que o necessário para universalização de serviços de água, saneamento e eletricidade. Calcula-se que se deveria, ao menos, duplicar em médio prazo e triplicar os investimentos em prazo mais longo.(Frischtak e Daves 2014).

Só no período entre 2014 e 2015, os investimentos em obras do PAC retraíram-se em R$ 1,5 bi (28%). Outro especialista do Instituto Millenium Raul Velloso, avalia que um dos motivos de queda de investimentos em infra-estrutura, além dos ajustes econômicos, esteja ligada ao fato do setor privado não ter substituído os aportes antes feitos pelo setor público. Tendo este caído de 3,7% para 1,2% entre os anos 70 e 2000 e aquele de 1,3% para 1% do PIB.

Para dificultar, além da crise, ainda estima-se a necessidade de grandioso ajuste, calculado em torno de R$ 300 bi até 2018 (Chicago Boys Investimentos). Ademais, este ano de 2016 foi a primeira vez, o governo central registrou déficit nas contas do primeiro trimestre, um montante de R$ 137,5 Bilhões.

Enfim, por mais pareça inviável manter os investimentos em períodos de crise e ajuste, essencialmente por conta das atuais turbulências políticas, o Brasil já está aquém da realidade de outros países que investem ao menos 3% do PIB em infraestrutura, inclusive em relação as nações em desenvolvimento. Sem contar que, há gorduras a serem cortadas, há práticas na gestão pública a serem modificadas e tudo isso perpassa, necessariamente, também por um redesenho fiscal, uma rediscussão do atual engessamento orçamentário— redefinindo-se prioridades e quantidades que cada setor ou Pasta terá disponvível, já que o aumento de tributos minaria o setor produtivo. Na prática, reduzir ainda mais os investimentos pode ser mais um passo do rumo contrário do desenvolvimento.

Conclusão

Obviamente, os problemas de infraestrutura e realização de obras no país são maiores e mais complexos do que fora referido acima e necessitam, antes de tudo, da compreensão e colaboração da classe política. Mas é perceptível que: 1- Maior foco em resultados em detrimento da divulgação e da visão curtoprazista; 2- O combate impunidade; 3- O alinhamento das práticas fiscalizatórias à eficácia na execução dos objetivos referidos nos projetos; 4- Mais transparência no acesso aos dados e critérios utilizados para subsídios e fomentos que utilizem recursos públicos; Mais concorrência e 5- Mais e melhores investimentos; iriam contribuir de forma significativa para um melhor ambiente de negócios, mais afeito ao desenvolvimento e a produtividade.

Tudo isso ajudaria também para criação sistemas de governança de pesos e contra-pesos na fiscalização, rumo à priorização de uma gestão técnica no setores público e menos burocrática e onerosa no setor privado; esse conjunto de medidas também iria trazer melhorias para as pessoas que usufruem e lastreiam o pagamento desses projetos e obras, pois haveria mais eficácia na alocação de recursos, na qualidade dos investimentos e o importante evitar de novas tragédias.

Passado o acirramento dos ânimos, três semanas após a queda da ciclovia elevada na Avenida Niemeyer já se pode verificar que análises veiculadas publicamente ativeram-se a questões pontuais como problemas técnicos na concepção e na execução da obra e possível negligência no cálculo do impacto das ondas sobre a estrutura da ciclovia. Guardadas as devidas proporções, o mesmo escopo prevaleceu quando houve desmoronamento do Viaduto Guararapes em Belo Horizonte há pouco mais de um ano.

Apesar dos exemplos referidos terem resultado em tragédia, é relevante avaliar se os erros cometidos são pontuais ou se, na verdade, há um conjunto de práticas e ações que permeiam administração pública e projetos de infraestrutura que necessitam de aperfeiçoamento dadas a redução de investimentos nas últimas décadas; as dificuldades na fiscalização e execução e outras mais que fazem com que o Brasil esteja na 120º posição entre 144 países no Ranking mundial de Infraestrutura.

Tal cenário leva a crer que alguns pontos específicos necessitariam ser atacados para obtenção de melhores práticas de gestão, com aproveitamento mais eficiente de recursos; e de consequentes ganhos em produtividade e desenvolvimento.

1- Menos publicidade, mais realidade…

Um dos problemas evidentes é o apetite de governos federal, estaduais e municipais por anunciar obras e projetos. O curtoprazismo reflete miopia não só na distribuição de recursos, mas também na qualidade dos projetos. Ainda no exemplo da ciclovia Tim Maia, o objetivo maior de deixar um “legado” das olimpíadas era evidente e pode ser causa da falta atenção necessária à qualidade do projeto. É possível afirmar ainda que ter a divulgação como principal motivador de uma determinada obra não parece ser uma exceção no comentimento de equívocos, nem mesmo acaso de que isso potencialize prejuízos públicos (como em olimpíadas e copas do mundo por todo o globo) e erros que resultem em mortes.

Outro exemplo chave que detém tal vício em questão é o Programa de Aceleração do Crescimento. Apesar da ampla divulgação, nove anos após o lançamento do PAC, apenas 2 das 10 grandes obras anunciadas foram concluídas. Além do atraso, os custos estimados em R$ 60 bilhões já ultrapassam R$ 170 Bi. O ‘destaque’ vai para o que seria a maior refinaria de petróleo do mundo, a “Premium 1”, obra que custaria R$ 40 Bi, mas que simplesmente foi abandonada, com prejuízo de 2 bilhões de reais para os cofres públicos.

Não deixando de lado a “gestão publicitária” da infraestrutura, foram feitos sucessivos anúncios para destravar os investimentos no governo Dilma. Mas, na realidade, os aportes vem diminuindo, conforme abordo a seguir. As estatais estão investindo menos também (queda de 23%) e a mentalidade intervencionista e o Estado inchado têm afugentado investidores, como nos casos da BR 262, em que se tentou controlar a taxa de retorno ou do leilão de libra, graças travamento trazido pelo regime de partilha. A sanha divulgadora pode ser peça-chave para entender parte da negligência às irregularidades.

2- Combate à corrupção

Ainda que não seja novidade, os problemas com desvio e irregularidades no setor público não deixam de ser alarmantes. De acordo com o Tribunal de Contas da União ao menos 27% das obras do país apresentam indícios de superfaturamento, 8% indicam irregularidades nas licitações; 8,1% com projeto básico ou executivo inexistentes e 6,4% apresentam alterações indevidas de projetos ou especificações.

Em razão do FISCOBRAS, analisado período entre julho de 2014 e julho de 2015, das 97 auditorias realizadas pelo TCU (cuja dotação orçamentária de cerca de R$ 20 bilhões), 61 obras apresentaram indícios de irregularidades graves; sendo que nove delas enquadram-se na recomendação ao Congresso Nacional que sejam paralisadas ( Art. 112 incisos IV e V LDO/2015).

A condução dos trabalhos da operação Lava-jato, sob auxílio dos acordos de colaboração premiada, puniram com prisão representantes das maiores empreiteiras do país e têm desvendado a estrutura de grandiosos esquemas de corrupção. Entre os investimentos em infraestrutura, há o também emblemático exemplo da refinaria de Abreu e Lima, que teve apontado superfaturamento de R$ 1 bilhão, segundo TCU; No entanto, o cenário pode ser ainda mais preocupante: sem a conclusão do projeto, os custos avaliados passam de R$ 35 bilhões para Petrobrás, 600% acima do estimado inicial (Chicago Boys Investimentos).

Tal realidade somada ao disfarçamento de recursos empenhados como doações eleitorais legais são indícios de que não se tem dimensão real do quanto é desviado por grupos políticos e empresariais corruptos.

Além do combate a impunidade, a adoção de medidas que promovam a concorrência, a desestatização e fiscalizem a eficácia dos projetos pode ter um papel importante para equilíbrio fiscal e a retomada do crescimento, uma vez que o supracitado financiamento eleitoral ilegal não só apresenta maquiagem legal, como também apresenta indícios de ‘casamento’ entre a prestação de serviços para estatais— algo que pode ficar ainda menos transparente com a proibição das doações empresariais, dado o já previsto aumento de caixa-dois nas campanhas políticas.

3- Mudança de escopo na fiscalização

Determinadas alterações no escopo das fiscalizações de projetos poderiam contribuir não só para o combate às ilicitudes para o equilíbrio das contas públicas. Nesse contexto das finanças públicas, controlar os gastos é tão ou mais importante que arrecadar e, portanto, voltar a auditoria para o resultado em objetivo pode não só dificultar desvios de finalidade ética, mas também criar um ambiente de melhores investimentos, com mais desenvolvimento e ganhos de melhorias para a população que é beneficiária de um projeto.

As Constituições Federal e Estaduais estabeleceram formas de controle externo e interno ( iniciado em 1964, Lei 4.320 e mantido e ampliado no Art 74 CF 88) , como tribunais de contas que auxiliam os Poderes Legislativos e as Auditorias Gerais ou Controladorias Gerais; restritas ao exame de das demonstrações contábeis. Sem, no entanto, uma clara definição de um modelo organizacional multidisciplinar.

Em relação a auditoria de obras, o auditor-contador pode realizar estudos comparativos entre projetos, examinar questões legais e planilhas de custos. Mas não está em seu escopo necessariamente verificar se os itens da referida planilha são compatíveis com o projeto, se as especializações do projeto executivo e básico foram cumpridas e se o material utilizado foi suficiente para não colocar o público beneficiário da obra em risco. Tudo isso facilita a proliferação de práticas ilícitas, sem o necessariamente haver corrompimento do ente fiscalizados. Ou seja, há limites no campo de atuação do auditor para análise de medições das obras que dão suporte ao pagamento das notas fiscais emitidas pelos empreiteiros.

4- Mais transparência e mais concorrência

Não só os projetados 1 trilhão de reais em recursos do PAC, que não se cumpriram em sua totalidade, seriam executados por empresas sob investigação de fortes indícios de corrupção, mas também o BNDES representa caso emblemático da necessidade de mudanças no que diz respeito a transparência de escolha de seus financiamentos.

A ideia do governo de criar campeões nacionais, um pequeno grupo de empresas já milionárias subsidiadas com dinheiro público pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Social, sem critério claros de financiamento, além das obras como Porto Mariel mantém incompletos ou em sigilo dados são cumuns. Ter critérios objetivos para subsídios é fundamental não apenas por tratarem-se de serem públicos, mas também por terem parte significativa de seu financiamento advindo do FAT (Fundo de Aparo ao Trabalho), financiado pelo FGTS. Mais do que isso: qual o custo de oportunidade dessa política de fomento? Se a transparência fosse adequada, a pressão pública poderia incentivar melhorias na qualidade dos gastos públicos, algo que poderia dar mais fôlego e espaço para o necessário aumento de investimentos em infraestrutura.

5- Mais investimentos, apesar do ajuste

O abismo atual evidencia que a política econômica de ênfase apenas no curto-prazo é perigosa não só para qualidade dos projetos como já assinalado acima, mas também é nociva para a saúde e continuidade dos investimentos. Portanto, uma agenda nacional de reformas estruturais não deve ser novamente adiada apesar da atual crise. Do ponto de vista político, esses investimentos necessários são pouco visíveis sob viés da análise que prioriza a percepção “das próximas eleições”.

Tal distorção avaliativa tem impacto significativo no desenvolvimento do país. Nos últimos 40 anos, o Brasil diminui o volume dos investimentos em infraestrutura, de 5% para cerca de 2% do PIB. Na última década, apenas 1% do PIB representa o montante de investimentos públicos. Além de baixo em relação a outros países, calcula-se que o investimento em infraestrutura é 33% menor do que o necessário para universalização de serviços de água, saneamento e eletricidade. Calcula-se que se deveria, ao menos, duplicar em médio prazo e triplicar os investimentos em prazo mais longo.(Frischtak e Daves 2014).

Só no período entre 2014 e 2015, os investimentos em obras do PAC retraíram-se em R$ 1,5 bi (28%). Outro especialista do Instituto Millenium Raul Velloso, avalia que um dos motivos de queda de investimentos em infra-estrutura, além dos ajustes econômicos, esteja ligada ao fato do setor privado não ter substituído os aportes antes feitos pelo setor público. Tendo este caído de 3,7% para 1,2% entre os anos 70 e 2000 e aquele de 1,3% para 1% do PIB.

Para dificultar, além da crise, ainda estima-se a necessidade de grandioso ajuste, calculado em torno de R$ 300 bi até 2018 (Chicago Boys Investimentos). Ademais, este ano de 2016 foi a primeira vez, o governo central registrou déficit nas contas do primeiro trimestre, um montante de R$ 137,5 Bilhões.

Enfim, por mais pareça inviável manter os investimentos em períodos de crise e ajuste, essencialmente por conta das atuais turbulências políticas, o Brasil já está aquém da realidade de outros países que investem ao menos 3% do PIB em infraestrutura, inclusive em relação as nações em desenvolvimento. Sem contar que, há gorduras a serem cortadas, há práticas na gestão pública a serem modificadas e tudo isso perpassa, necessariamente, também por um redesenho fiscal, uma rediscussão do atual engessamento orçamentário— redefinindo-se prioridades e quantidades que cada setor ou Pasta terá disponvível, já que o aumento de tributos minaria o setor produtivo. Na prática, reduzir ainda mais os investimentos pode ser mais um passo do rumo contrário do desenvolvimento.

Conclusão

Obviamente, os problemas de infraestrutura e realização de obras no país são maiores e mais complexos do que fora referido acima e necessitam, antes de tudo, da compreensão e colaboração da classe política. Mas é perceptível que: 1- Maior foco em resultados em detrimento da divulgação e da visão curtoprazista; 2- O combate impunidade; 3- O alinhamento das práticas fiscalizatórias à eficácia na execução dos objetivos referidos nos projetos; 4- Mais transparência no acesso aos dados e critérios utilizados para subsídios e fomentos que utilizem recursos públicos; Mais concorrência e 5- Mais e melhores investimentos; iriam contribuir de forma significativa para um melhor ambiente de negócios, mais afeito ao desenvolvimento e a produtividade.

Tudo isso ajudaria também para criação sistemas de governança de pesos e contra-pesos na fiscalização, rumo à priorização de uma gestão técnica no setores público e menos burocrática e onerosa no setor privado; esse conjunto de medidas também iria trazer melhorias para as pessoas que usufruem e lastreiam o pagamento desses projetos e obras, pois haveria mais eficácia na alocação de recursos, na qualidade dos investimentos e o importante evitar de novas tragédias.