Revista Exame

Governo Lula busca base sólida no Congresso para avançar em pautas governistas

O maior risco político para o governo Lula é o alcance da base de apoio no Congresso — e a definição clara de uma agenda para a economia

O presidente da Câmara, Arthur Lira, e o presidente da República, Luiz Inácio Lula da Silva: o Executivo busca apoio na Câmara (Sergio Lima/AFP/Getty Images)

O presidente da Câmara, Arthur Lira, e o presidente da República, Luiz Inácio Lula da Silva: o Executivo busca apoio na Câmara (Sergio Lima/AFP/Getty Images)

Alessandra Azevedo
Alessandra Azevedo

Repórter de Brasil e Economia

Publicado em 22 de março de 2023 às 06h00.

Última atualização em 6 de abril de 2023 às 06h34.

Qual é o tamanho do apoio que o governo de Luiz Inácio Lula da Silva (PT) tem no Senado? E na Câmara? Em Brasília, procura-se, ansiosamente, pelas respostas a essas perguntas. O alcance da base aliada do presidente Lula no Congresso é a maior incerteza para a administração petista. E uma variável que faz muita diferença para analistas que procuram em Brasília pistas sobre o desempenho da economia — e dos investimentos ­— até 2026. O risco político mais significativo hoje é que a base aliada seja menor do que o governo calcula.

Fatores que vão além do Congresso, como crises internas entre os ministros e resultados fracos na economia, também podem afetar a governabilidade, o sucesso e o alcance da agenda governista. “Há chance de o Congresso não dar o suporte esperado pelo governo, o que traria uma insegurança muito grande aos investidores, porque abriria a possibilidade de que, no futuro, sejam apresentadas pautas-bomba ou de que os parlamentares atrapalhem a articulação para a aprovação de medidas importantes”, avalia Wagner Parente, CEO da consultoria de relações governamentais BMJ.

Analistas avaliam que o governo está na fase de “lua de mel” com o Congresso, sustentada basicamente pela popularidade do presidente, que costuma ser mais alta logo após as eleições. Assim, é de supor que Lula terá maioria para aprovar projetos no Congresso, especialmente nesses primeiros meses. Esse período de encantamento pode ser mais curto do que o usual, uma vez que o petista chega ao terceiro mês de mandato com oposição mais expressiva do que em outras gestões e com desconfiança do mercado. “Até janeiro, o mercado dava certo benefício da dúvida e considerava que Lula seria bem pragmático nesse terceiro mandato”, afirma a economista Alessandra Ribeiro, sócia da Tendências Consultoria. “Mas ele continuou com os discursos da campanha e adicionou críticas ao Banco Central, o que não estava no radar.”

A definição clara de prioridades para 2023 e a boa relação com o Congresso são dois pontos essenciais para o avanço das pautas governistas e para a redução dos riscos políticos. Para garantir uma base mínima para aprovar matérias, Lula nomeou representantes de nove partidos nos 37 ministérios, sem contar os cargos de segundo escalão que foram preenchidos por legendas que, em tese, poderiam devolver a atenção em forma de votos no Congresso. Desde que tomaram posse, parlamentares se moveram nos bastidores na disputa pela presidência das comissões e não votaram nenhuma matéria vinda do governo.

As principais apostas na área econômica, como a reforma tributária e o novo arcabouço fiscal, passarão por meses de discussões antes de ir a voto. Enquanto as reformas estruturais se desenham, o primeiro teste para o governo saber o tamanho da base ocorrerá na votação da medida provisória (MP) que retoma o voto de qualidade no Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (Carf), órgão que julga processos administrativos relacionados a tributos. Prevista para ser votada em maio, a MP acaba com a regra que garante que, em caso de empate, o julgamento seja sempre em benefício dos contribuintes. A mudança faz parte do pacote econômico apresentado pelo ministro da Fazenda, Fernando Haddad, em janeiro. A pasta calcula que o ganho poderia chegar a 50 bilhões de reais em 2023, caso a MP fosse aprovada sem alterações — o que já é certo que não acontecerá. 

Se a MP do voto de qualidade servirá para calibrar a governabilidade, outra MP, a que estabelece a nova configuração da Esplanada, entra no rol dos riscos políticos. Embora o objetivo da proposta, enviada em janeiro, seja fixar o número e a atribuição dos ministérios, a medida abriu margem para uma discussão sobre a autonomia das agências reguladoras. Uma emenda apresentada, na prática, reduz o poder de decisão das diretorias colegiadas — e o apoio da classe política à alteração preocupa. Defensores afirmam que o objetivo é modernizar o atual modelo de gestão das agências, que hoje acumulam funções.

Os contrários dizem que, ao aumentar a possibilidade de indicações políticas, o texto diminui a autonomia das autarquias. A emenda não só “quebrará o modelo regulatório”, o que já geraria insegurança para investimentos, como “aumentará a influência política nas agências reguladoras”, afirma Guilherme Amorim, sócio do escritório Rubens Naves Santos Jr. Advogados. Para ele, a emenda colocaria em dúvida as decisões de investimentos de médio e longo prazo e a estabilidade dos contratos já firmados, sobretudo concessões e parcerias público-privadas.

Saber como o governo se comportará nessa queda de braço é crucial. O Executivo, por exemplo, já propôs mudanças na Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico (ANA) que afetam diretamente o marco legal do setor, aprovado em 2020. “O marco demorou cinco anos para ser aprovado. Agora existe possibilidade grande de que volte para o Congresso para ser rediscutido”, diz Parente, da BMJ. A MP dos ministérios, como ficou conhecida, tirou a competência da agência para editar normas de referência sobre o saneamento básico. “O principal risco do governo Lula é o de aumento da insegurança jurídica”, afirma Rogério Marinho, agora líder da oposição no Senado. “Declarações públicas de ministros sinalizam para a tentativa de retrocedermos em pontos da reforma trabalhista, do marco do saneamento, do marco ferroviário, da autonomia do Banco Central e da Lei das Estatais.” Recentemente, o governo sinalizou que pode rever a permissão do uso de precatórios para pagamento de outorgas, possibilidade incluída pelo Congresso na Constituição em 2021.

Presidente do Banco Central, Roberto Campos Neto: pressão do governo para diminuir juros é risco político (Sergio Lima/AFP/Getty Images)

Essa revisão sistemática de leis instituídas se alia às incertezas sobre uma política fiscal mais expansionista. “No ambiente macroeconômico, uma das maiores preocupações é em relação aos limites previstos no novo arcabouço fiscal, porque podem levar a um cenário de desequilíbrio fiscal e de instabilidade”, afirma Ribeiro, da Tendências. Segundo ela, um texto com muitas exceções à regra levaria ao aumento da inflação e dos juros, além de queda do PIB e dos investimentos. Na seara trabalhista, uma revisão da reforma é outro ponto de atenção — embora as chances de mudanças radicais sejam baixas. O governo, no entanto, pode propor mudanças pontuais, como regulamentação do trabalho por aplicativo e alteração do financiamento de sindicatos.

As mudanças nas regras do jogo têm apoio maciço de alas mais desenvolvimentistas do governo. O PT, vale lembrar, é um partido de correntes que disputam abertamente a primazia das ações políticas. É nesse contexto que a coesão interna — ou a falta dela — sobre os destinos da agenda econômica passou a ser monitorada por agentes de mercado. Um exemplo foi a reoneração parcial dos impostos federais sobre gasolina e etanol, episódio que opôs Haddad e a deputada e presidente do PT, Gleisi Hoffmann. Dias antes de o ministro da Fazenda anunciar que a cobrança voltaria em março, Hoffmann criticou publicamente a medida como algo para “penalizar o consumidor, gerar mais inflação e descumprir compromisso de campanha”.

(Arte/Exame)

Em meio às incertezas sobre o apoio do governo no Congresso e as divisões internas do PT, Lula se viu diante da primeira grande crise ministerial no começo de março, com a denúncia de que o ministro das Comunicações, Juscelino Filho (União Brasil), teria recebido diárias indevidas em uma viagem para São Paulo em que não tinha compromissos oficiais. Lula cogitou demiti-lo, mas optou pela governabilidade e manteve o cargo nas mãos do União Brasil. Em troca, espera empenho na articulação de votos no partido, que tem 59 deputados, nas matérias importantes. O motivo para cogitar demitir Juscelino foi a dúvida sobre a capacidade do ministro de efetivamente garantir votos que justifiquem a nomeação para a pasta.

Governistas costumam citar dois momentos, desde as eleições de 2022, como indicadores da força de Lula no Congresso: a aprovação da PEC da Transição e o resultado das eleições para as presidências da Câmara e do Senado. Na prática, nenhum dos dois eventos reflete o tamanho da base aliada ou da oposição. A PEC da Transição, aprovada em dezembro de 2022, passou pelas Casas com margem confortável. Foi a primeira vitória legislativa de Lula, ainda durante o governo de Jair Bolsonaro. Mas o placar não retrata o apoio que o governo tinha na época nem o que tem hoje. Não foram apenas os governistas que votaram a favor da medida que, entre outros pontos, previa a manutenção do Auxílio Brasil em 600 reais, medida prometida, inclusive, por Bolsonaro na campanha eleitoral. 

Além disso, os parlamentares que aprovaram aquele texto não ocupam mais os gabinetes em Brasília. Dos 513 deputados em exercício em dezembro, 226 não estão mais na Câmara. No Senado, 20 dos 63 que votaram a favor da PEC não estão no Senado. Mesmo que o número de aliados seja grande o suficiente para aprovar PECs, como a da reforma tributária, o governo precisará encarar uma oposição articulada. A dificuldade ficou clara na eleição para a presidência do Senado. O governo garantiu a reeleição de Rodrigo Pacheco (PSD-MG), apoiado pelos partidos que apoiam Lula. Mas o placar não reflete o tamanho da base.

Os 49 senadores que votaram em Pacheco não o fizeram necessariamente por concordarem com o governo. Assim como nem todos os 32 que optaram pelo adversário, Rogério Marinho (PL-RN), são de oposição. Mas a ascensão de Marinho, às vésperas da votação, indicou que a situação no Senado é menos confortável do que na Câmara. Nas duas Casas, os candidatos apoiados pelo governo venceram, mas em cenários e com placares muito diferentes. Não foi o apoio do partido de Lula que garantiu a vitória acachapante de Arthur Lira (PP-AL), com 464 votos, recorde histórico de votação. Pelo contrário. O PT anunciou o apoio à reeleição de Lira, ainda em novembro do ano passado, porque se antecipou ao resultado.

Os números, inconclusivos, alimentam a necessidade da busca por uma base aliada. Há um longo trabalho de articulação pela frente.  


Riscos no radar

Movimentações políticas que podem afetar a economia nos próximos meses

Flexibilização do arcabouço fiscal: o governo deve enviar uma proposta viável, mas o Congresso pode incluir muitas exceções à nova regra

Alcance da reforma tributária: há preocupação sobre o impacto em cada setor e receio de aumento da carga tributária

Indefinição da base aliada: ainda não é possível saber quantos votos o governo tem no Congresso, o que gera insegurança sobre a aprovação de projetos

Revisão de marcos legais: sinais de que o governo quer rever pontos da reforma trabalhista, do marco do saneamento e de legislações sobre outros setores preocupam investidores

Desempenho econômico insatisfatório: a possibilidade de que as medidas econômicas não sejam aprovadas ou não tenham o efeito esperado

Crises internas: piora na relação entre ministros e autoridades pode gerar ruídos de comunicação e desgastar o governo

Protestos e greves: pressão por reajustes de salário e insatisfação podem levar funcionários públicos e caminhoneiros às ruas

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