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Mudanças climáticas são o manto de legitimidade perfeito para o protecionismo, diz Azevedo

Ex-diretor da Organização Mundial de Comércio, Roberto Azevedo, avalia que discussão sobre comércio exterior passa por momento de ruptura

 (Rodrigo Caetano/Exame)

(Rodrigo Caetano/Exame)

Publicado em 10 de dezembro de 2023 às 09h11.

Última atualização em 11 de dezembro de 2023 às 08h09.

Tudo o que se discute na 28ª Conferência das Partes terá um impacto comercial grande. Essa é a avaliação do ex-diretor-geral da Organização Mundial de Comércio (OMC), o diplomata brasileiro Roberto Azevedo.

Azevedo veio à COP28 como presidente da Iniciativa Internacional para o Agronegócio Brasileiro, da Associação Brasileira de Agronegócio (Abag). À EXAME, ele afirma que se preocupa com recentes medidas protecionistas, como o Inflation Reduction Act, nos Estados Unidos, e o Green Deal da União Europeia, que unilateralmente impede a importação de produtos de áreas com desmatamento.

"Essas medidas que estão sendo tomadas não têm necessariamente nenhuma coerência entre elas. Isso pode gerar um ambiente de muita ruptura, muito conflito e desconfiança. Quem garante que aquilo lá é a melhor solução? Será que não tem protecionismo embutido ali?", diz Azevedo. 

A preocupação de Azevedo é com um efeito dominó. "outros países começam a copiar. Dizem: 'Ah, mas se ele já fez, por que que eu não posso fazer também?' E se o outro fez com viés protecionista arbitrário e discriminatória, o dele também vai ser.", afirma Em sua visão, raramente o protecionismo se expressa de "maneira inequívoca", na qual um país assume ser protecionista para defender sua indústria. "Os argumentos climáticos e ambientais são um manto de legitimidade extraordinário", diz.  

Confira a íntegra da entrevista.

Qual a principal preocupação do agronegócio em um ambiente como a COP?

A maior preocupação são essas barreiras comerciais que já estão aparecendo e vão se materializar. E vão evoluir ao longo do tempo. Então, é se preparar para esse cenário e diminuir um pouco o grau de desinformação que existe hoje sobre o agronegócio brasileiro. Tem muita desinformação no Brasil e fora do Brasil. Muitas vezes a desinformação no exterior vem da desinformação que existe no Brasil.

Em entrevistas, vemos outros países questionando o Brasil ao levar questões comerciais, como barreiras tarifárias, à COP28, e não à OMC. Esse debate comercial parece bem espinhoso na COP. Como o senhor tem avaliado?

O debate é complexo. Houve um compromisso de países e entidades internacionais de que vamos descarbonizar o mundo e chegar a uma meta de net zero em 2050. De certa maneira, há um compromisso de todos em atingir esses objetivos. Ninguém os assume com a intenção de ignorá-los. Só que não existe nenhum balizamento internacional de como chegar lá. Então, alguns países estão tomando iniciativas unilaterais e decidindo: 'olha, já que ninguém está organizando, vou fazer o que eu acho que tem que ser feito e da maneira que eu acho que é a melhor para chegar lá'. E alguns estão tomando a frente nessa nessa direção.

Como quais países?

A União Europeia com certeza é um deles. Os Estados Unidos, outro. São mercados importantíssimos, e o que fazem tem impacto global. Na medida em que tomam essas medidas unilateralmente e sem coordenar, você vai introduzindo distorções comerciais sobretudo. A interface entre esses países é o comércio. Então, por que estamos trazendo isso na UNFCCC? Porque tudo o que está sendo discutido aqui terá um impacto comercial muito forte. A nossa preocupação é que essas medidas que estão sendo tomadas não têm necessariamente nenhuma coerência entre elas. Isso pode gerar um ambiente de muita ruptura, muito conflito e desconfiança. Quem garante que aquela é a melhor solução? Será que não tem protecionismo embutido ali?

Como funciona essa relação do protecionismo com o debate climático?

Raramente o protecionismo ele se expressa de uma maneira inequívoca em que um país diz: 'eu vou ser protecionista porque eu preciso defender a minha indústria'. Sempre tem uma explicação, uma desculpa para o protecionismo aparecer. Os argumentos climáticos e ambientais são um manto de legitimidade extraordinário. Então, com a alegação de que a sua medida melhora o meio ambiente e combate as mudanças climáticas, dá legitimidade quase automática a qualquer barreira comercial que você se imponha na fronteira. Muitas vezes é necessário. Muitas vezes é arbitrário. A nossa preocupação é que essas medidas podem gerar quase que um 'Efeito Dominó'.

E qual seria o passo a passo desse efeito?

Primeiramente, porque outros países começam a copiar. Dizem: 'Ah, mas se ele já fez, por que que eu não posso fazer também?' E se o outro fez com com viés protecionista arbitrário e discriminatório, o dele também vai ser. Então, cria-se um Efeito Dominó nesse sentido. A outra preocupação são mais reações que podem ser contrárias. Então, um país adota uma determinada medida e outro país diz: 'ah, é? Então, eu também vou fazer contra você'. Isso vira uma corrida para o pior resultado possível, com cada um querendo piorar a situação do outro. Em vez de você ter uma coordenação que leva a uma aceleração da consecução dos nossos objetivos, você pode terminar tendo uma corrida que atrasa a consecução dos objetivos porque dificulta os investimentos, que são mal alocados. As políticas públicas tomam direcionamento equivocado porque, em vez de você tomar o direcionamento para transitar para a economia verde, você começa a adotar políticas públicas para responder às políticas públicas dos outros.

Um dos maiores exemplos hoje de protecionismo vem dos Estados Unidos, com o Inflation Reduction Act, por exemplo. E muitas vezes essa discussão da indústria verde também está permeada por barreiras tarifárias e o impedimento à competição externa. Como é que o senhor vê particularmente essa movimentação?

Quando se decide estimular a economia e os agentes econômicos numa determinada direção, a sua política pública, qualquer que seja, traz incentivos e subsídios. Mas subsidia a indústria local, no caso a indústria americana e atividades dentro do território americano. Ora, isso, em si, já dá vantagem comparativa para as empresas americanas e traz um desincentivo para as exportadoras de outros países.

Pode destrinchar esse raciocínio?

Vamos supor que a empresa americana esteja recebendo incentivos do governo para investir numa prática que é verde ou ambientalmente saudável. Ela faz esse investimento, atinge aquele grau de competitividade sustentável e a empresa que está em outro país não tem esse apoio. Para conseguir competir com essa que está recebendo os incentivos, de repente ela faz o pior: diminui o seu padrão de qualidade ambiental justamente para poder ser competitiva. É um resultado contraproducente. Os EUA estimulam a transição por meio do incentivo, do subsídio.

E a União Europeia?

A União Europeia, por outro lado, tem outra linha. Estimula a transição por meio da penalidade. Emitiu o carbono? Vai pagar 100 euros por tonelada. Isso significa que, para evitar essa taxação, a empresa vai fazer um investimento, mas perdeu competitividade. Aí, o que a União Europeia faz? Ela vê que o competidor externo ganhou uma vantagem comparativa com relação ao seu produtor, então vai equalizar nisso cobrando essa taxa na fronteira. Ora, esses cálculos são muito impressionistas, com metodologias que ninguém sabe. E esse ambiente de desconfiança e de introdução de desequilíbrios competitivos na economia tende a fomentar outros tipos de ações de ruptura, de interferência às vezes estatal que introduz ainda mais desequilíbrios na economia internacional.

Como a China entra nessa equação?

A China tem uma matriz energética que não é limpa. A base primordial da matriz elétrica chinesa é carvão e termelétricas, combustíveis fósseis. Ela tem a consciência de que precisa limpar a matriz. Está fazendo investimentos pesados para poder fazer essa transição para a economia verde. A China é o maior trader mundial, maior exportador e importador. Então, ela tem muita preocupação com a competitividade da empresa dela, e já deu sinalização para vários países e vários atores -- eu mesmo já recebi essa sinalização em conversas que tive em Xangai recentemente -- de que eles também vão adotar medidas de equalização na fronteira. Por enquanto, essas medidas, na Europa, por exemplo, estão concentradas em setores específicos, que têm alta intensidade de energia, como alumínio, aço, cimento, fertilizantes etc. Mas a realidade é que uma vez que você introduziu essa e medida e a lógica dela é aceita, todos os outros setores estão sujeitos a esse mesmo tipo de equalização. Imagino, inclusive, à luz de interesses econômicos locais na Europa, que o agronegócio brasileiro pode ser um alvo muito claro de uma expansão do escopo dessa medida.

Ao mesmo tempo, acontece desde a pandemia um processo global de nearshoring, de encurtamento de cadeias produtivas, mas com uma lógica até de mais eficiência em alguns pontos de vista. Isso não tem potencial de acelerar essa desglobalização, não no sentido de um mundo mais fechado, mas no sentido de que as cadeias ficaram mais curtas e talvez os acordos serão mais regionalizados?

Primeiro era onshoring, a ideia de trazer para o meu território. Aí, viram rapidamente que não funciona, pois se precisa de insumos que vêm de outras regiões. Então, chegou-se ao nearshoring. Mas a lógica do nearshoring legitima o onshoring, que é o nacionalismo. As duas lógicas seguem a noção de que trazer para dentro ou trazer para perto tira risco, diminui os riscos de rupturas na cadeia de produção. É absolutamente equivocado. Nesse primeiro momento, o que você quer fazer é diversificar as suas cadeiras do seu primeiro. Caso haja um problema em uma determinada região ou supridor, você tem outros a quem recorrer. A ideia é você ter sempre uma alternativa a rupturas que possam acontecer. De novo, a lógica por trás disso também era de nacionalismo e protecionismo. Mas, como falei há pouco: é muito comum esconder essa tendência nacionalista e protecionista com uma com uma narrativa legítima ou que tem um padrão ético mais alto. Nesse caso era evitar riscos de suprimento. Mas não não é uma lógica que se sustenta por si.

E há oportunidades nesse processo?

Oferece oportunidades também. Países como o Brasil podem se beneficiar de uma lógica dessa. Para começar, o Brasil não tem grandes inimigos e se relaciona bem com todos os polos no mundo, seja na Ásia, seja na Europa, seja nos Estados Unidos, seja onde for. O Brasil também tem uma certa Independência da sua política externa e das suas relações internacionais. Por exemplo, estive na China recentemente e, conversando com o investidores chineses, eles tinham muito interesse em saber das condições de investimento no Brasil.

Por que?

Porque a China é um alvo quase natural de tensões geopolíticas, sobretudo da parte do Ocidente. E ela imagina que, se algum dia suas exportações forem sancionadas ou barreiras forem impostas aos produtos, pode ter plataformas de exportação em outros lugares. E eles querem plataformas de exportação que sejam o mais independentes possível e que tenham o melhor acesso possível. Então, por exemplo, uma empresa chinesa colocar uma plataforma de exportação em um país muito alinhado com EUA ou a Europa é um risco muito grande. Porque na hora em que esses países sancionarem, a probabilidade de que aquele país também tome atitudes contra os interesses chineses é muito grande. Então, eles preferem um país que tenha um certo distanciamento e uma certa independência, um peso específico próprio que não torne um alinhamento automático parte da equação.

Há poucos países no mundo com esses requisitos, certo?

Tem poucos, e poucos que se relacionam com todos. Essa polivalência brasileira tem seu valor. É bom a gente não perdê-la e continuar cultivando isso.

Houve uma guinada na política externa brasileira recentemente com o novo governo com o Sul global. Como o senhor avalia?

É natural na mudança de um governo que haja ajustes de política externa, de relacionamentos externos em função das suas crenças, em função das suas prioridades e dos seus objetivos. Isso é natural. A minha política externa seria de não necessariamente comprometer minha relação com ninguém. Posso atribuir prioridades, me aproximar de determinados polos e mercados sem necessariamente rejeitar ou antagonizar com outros mercados. Quanto mais polivalentes pudermos ser, melhor. E são poucos os países no mundo que têm esse capital. O capital da múltipla conexão, flexível, com os vários mercados e vários polos políticos do mundo. Então, não vejo problemas em se adaptar, em se aproximar mais de A, B, C ou D. Ficaria mais preocupado se tivéssemos com alinhamentos que rejeitem outros canais.

A questão do petróleo, de fazer phase down ou phase out, ganhou a COP. Parece mais uma discussão sobre a velocidade da transição e não sobre o que fazer com o petróleo. De que forma isso também abre oportunidades para o Brasil e também riscos de rupturas?

Agora mesmo, um pouco antes de eu vir para a COP, percebi que tem uma discussão que está ganhando ganhando peso no mundo científico e acadêmico sobre se chegamos no pico da produção ou do consumo do combustível fóssil. Quer dizer, daqui pra frente vai ser uma redução gradativa? Ninguém acha que vai acabar da noite para o dia. Eu não estarei mais aqui, mas o petróleo, sim. E possivelmente, meus filhos e meus netos. Mas a tendência é quão rápido você vai conseguir descer. A pergunta que se colocar é se já estamos no pico ou ainda vamos continuar crescendo com a demanda de combustíveis fósseis durante um bom período até que o pico apareça? É uma discussão importante que nos força um exercício de reflexão sobre a velocidade realista de você substituir o combustível fóssil. O curioso é que era uma discussão que não era ideologizada nos meios acadêmicos e não havia consenso. Aliás, acho que a maior parte dos que participavam da discussão achavam que a gente ainda não tinha batido no pico. Ainda ia continuar subindo durante um tempo, até que você tivesse uma massa crítica de produção de energias renováveis tamanha que permitisse você começar uma curva descendente no consumo do petróleo. É uma pergunta complexa uma pergunta que se todos os cientistas e a academia não estão conseguindo responder não sou eu que vou conseguir responder. 

Mas o tema invadiu a COP28...

Com um viés político, né? Trabalho com organismos internacionais multilaterais já há muito tempo - felizmente ou infelizmente, dependendo da perspectiva. Às vezes, vejo no Brasil algumas pessoas que entendem o organismo multilateral como um bem supranacional ou uma entidade que está, vamos supor, zelando pelo bem da humanidade ou pelo bem do planeta. Quem vive lá dentro sabe que não é nada disso.

Como assim?

As discussões que acontecem aqui na ONU são uma soma dos interesses dos vários países que estão negociando e cada um negocia com seus interesses. Ele está pensando na sua população, na sua sociedade, no bem-estar dos seus cidadãos. Então, é natural que países que tenham mais dependência da produção de petróleo defendam que o petróleo não é o problema. Seria muito espantoso se de repente víssemos esse país dizer "vamos acabar, vamos parar de produzir". Seria um contrassenso absoluto. E a ONU no fundo é o resultado dessas interações todas. Isso que está acontecendo, sobretudo do ponto de vista de ótica, sendo aqui nos Emirados Árabes Undioa, no centro de produção de petróleo mundial, era difícil de não acontecer. Era previsível. E essa discussão não vai acabar, vai continuar ainda durante um bom tempo.

A COP que é também um lugar em que você tenha os governos e também a sociedade civil. Me parece que nessa questão especialmente da transição energética a participação do setor privado e da sociedade civil acaba tendo um peso muito relevante, que talvez em outros órgãos internacionais não tenha. Isso complica mais as coisas?

É inevitável que isso aconteça. Por um motivo muito simples . Para atingirmos todos esses objetivos que foram negociados lá em Paris, precisamos de investimentos trilionários ao longo do mundo, ao longo do tempo e no mundo inteiro. Os bancos internacionais não vão conseguir financiar isso. Os governos não têm orçamento para isso. Quem é que no fundo vai financiar isso? É o setor privado. São as empresas, os produtores. E quem vai pagar a conta disso tudo? A sociedade. É uma decisão da sociedade de fazer um investimentos para termos um planeta mais saudável e condições de vida melhores. Ver a sociedade aqui presente discutindo isso é importante.

Como as empresas se inserem nesse debate?

As empresas, as grandes companhias, os produtores, o grande, o pequeno, o médio e o micro, todos eles de alguma maneira vão contribuir para esse processo também. Como é que você estimula a sociedade as empresas a fazer o financiamento desses trilhões de dólares que vão ser necessários. É muito difícil que um governo encontre essa solução sozinho. Você adota uma política pública e com grande frequência política pública não tem o efeito que você esperava. Eu fui governo por muito tempo e fiz política pública também. Você tem uma ideia do que que você acha que deve acontecer e do que é necessário. E muitas vezes está fazendo o melhor possível com as informações que você tem. Agora, toda vez que eu sentei para conversar com as empresas, com o setor privado e s pessoas que são diretamente afetadas por aquilo, sinto que as minhas decisões foram melhores. Porque muitas vezes tive que adaptar o que eu achava que sabia para uma realidade que eu desconhecia. Esse diálogo não pode faltar. É muito fácil, às vezes, você do alto do seu posicionamento no governo ou no meio acadêmico dizer: 'eu acho que é isso'. Tudo bem. Você pode achar o que você quiser, mas não é a realidade. A realidade não vai mudar porque você pensa isso. Ouvir, dialogar, adaptar, estar pronto para ajustar e reconhecer que quando a coisa não foi como você esperava. É uma equação super complexa, com muita gente afetada. Às vezes, você dá o foco no lugar e termina acertando o outro que você nem imaginava. Esse tipo de participação da sociedade civil, do setor privado, dos governos, das instituições financeiras e dos investidores, todos estando aqui na COP para mim é uma coisa absolutamente natural e necessária.

O senhor ficou sete anos na na liderança da OMC e saiu na época da pandemia, quando se iniciou o processo de encurtamento de cadeias. Qual é a perspectiva do senhor para o comércio global de maneira geral para o ano que vem para os próximos anos nesse contexto? E como agronegócio brasileiro, que tem aberto uma série de novos mercados, pode se beneficiar?

Esse ambiente de incertezas, de decisões de alta complexidade e de impacto horizontal muitas vezes na economia leva necessariamente a uma propensão a medidas e políticas públicas que não levam em consideração todos os aspectos que estão envolvidos. Até porque é difícil mensurar certas coisas. Emissão de gás carbono é uma parada. Conseguir efetivamente mensurar, calcular. Uma fazenda que tem exatamente a mesma técnica de produção no Brasil e na Europa tem efeitos diferentes, o clima é diferente. O impacto no meio ambiente da mesma técnica em duas geografias diferentes pode ser muito diferente. Como harmonizar tudo isso? É muito difícil. Então, o grau de arbitrariedade e muitas vezes discriminação também, pode ser muito alto.

E o comércio internacional?

O comércio internacional vai ser afetado de uma maneira muito significativa. Já está sendo afetado e poderá ser muito mais, sobretudo se não houver diálogo, se não houver conversa entre os governos para diminuir o risco de polarização e de ruptura nas cadeias de suprimento global. É um momento de grande incerteza e risco. O agronegócio, quando você tem a a necessidade de adotar políticas públicas que têm interesses nobres como combate à mudança do clima ou preservação do meio ambiente, com frequência elas vêm com protecionismo no meio porque os lobbies internos e domésticos acham um jeito de entrar ali. Isso acontece com grande frequência. Ao acontecer, cria-se também a desconfiança e frustração. O agronegócio por exemplo tem muita frustração, porque muitas das medidas e das acusações que são feitas são infundadas. Por exemplo, colocar a conta do desflorestamento da Amazônia a um produtor que está no Paraná. Ele não nada a ver com isso, não está participando. Pelo contrário, ele está ajudando com sequestro de carbono. Temos que virar essa página e passar para uma página onde nós informamos melhor. O dado de boa qualidade é a única maneira de fazer um argumento e desenvolver uma narrativa que vai ser aceita internacionalmente como uma narrativa sóbria e construtiva. Mas não é fácil. Esse é um esforço bastante grande.

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