Entenda como a reforma tributária pode mudar com as eleições

Fim do split payment, alíquota menor e transição mais curta. Essas são algumas das defesas que o candidato à presidência Flávio Bolsonaro (PL) tem feito durante a campanha. Do outro lado, o presidente Luiz Inácio Lula da Silva (PT) pensa em consolidar uma reforma tributária mais ampla, além de proteger a de consumo, filhote de seu mandato.

Seja quem for o próximo presidente, mudar o que já está em curso não será tarefa fácil. Grande parte da reforma está na Constituição, e, em regra, só muda por proposta de emenda constitucional (PEC), que exige 308 votos na Câmara e 49 no Senado, em dois turnos em cada Casa. É o caso, por exemplo, do calendário de transição.

Já o split payment e a lista de produtos com imposto reduzido estão em lei complementar, que exige 257 votos na Câmara e 41 no Senado. A dinâmica no Legislativo poderia favorecer as mudanças propostas por Bolsonaro, com o PL elegendo a maior bancada das duas Casas. Mesmo assim, não seria uma mudança rápida. Além disso, a alíquota do IBS, a parte estadual e municipal do novo imposto, é definida por cada estado e município.

O que querem fazer, o que podem fazer

O plano registrado por Bolsonaro no TSE propõe revisar a reforma para limitar a alíquota do IVA, desonerar investimentos e zerar tributos sobre combustíveis e energia elétrica. Em 6 de outubro, a coordenadora econômica da campanha, Daniella Marques, respondeu "claro que sim" quando perguntada se um governo Flávio acabaria com o split payment. Na mesma entrevista, ela defendeu revisar a reforma sem reabrir a discussão constitucional. 

Além disso, o coordenador da campanha, senador Rogério Marinho (PL-RN), afirmou que a alíquota poderia chegar a 21% sem os subsídios setoriais, mas não especificou quais seriam cortados.

Enquanto isso, o plano de Lula (PT) trata a reforma como uma mudança a consolidar e dá ênfase à progressividade, com isenção de Imposto de Renda para rendimentos de até R$ 5 mil e maior tributação das rendas altas. Durante a campanha, o ministro da Fazenda, Dario Durigan, defendeu o split payment como arma contra a sonegação.

Nenhum dos dois lados tem votos para mudar a reforma sozinho. Na Câmara, o PL elegeu 121 deputados (eram 97 em 2022), a federação PT-PCdoB-PV elegeu 88 (eram 82), e União Brasil e PP, somados, elegeram 87 (eram 105). No Senado, o PL elegeu 19 dos 54 senadores em disputa e deve chegar a 28 dos 81 integrantes em 2027, a maior bancada no início de uma legislatura desde 1988. 

Uma lei complementar exige maioria absoluta: 257 dos 513 deputados e 41 dos 81 senadores. O PL sozinho estaria a 136 votos dessa marca na Câmara e a 13 no Senado. Já uma PEC é mais exigente, necessitando de 308 deputados e 49 senadores, em duas votações em cada Casa, o que deixaria o PL a 187 votos na Câmara e a 21 no Senado.

Para Cristiano Luzes, tributarista e sócio do Loyo, Moutinho, Luzes e Cisneiros Sociedade de Advogados, caso ganhe, Flávio teria uma base parlamentar sólida para aprovar uma lei complementar. “Qual vai ser o grande desafio para ele implementar isso? É que há 5 mil municípios e 27 entidades estaduais que vão estar olhando para isso e que têm interesse na implementação do split payment para garantir eficiência fiscal”, diz. “Mesmo tendo maioria, não é fácil porque as lideranças regionais e o governo dos estados têm muita força também no Congresso”.

Mecanismo	Onde está	O que é preciso para mudar
Calendário da transição	Constituição: EC 132, ADCT, arts. 125 a 129	PEC
Alíquotas de referência de IBS e CBS	Constituição: art. 156-A, §1º, XII, e ADCT, art. 130; LC 214, arts. 18 e 19	O valor é fixado a cada ano por resolução do Senado, com cálculo do TCU. A fórmula da Constituição só muda por PEC; a da LC 214, por lei complementar.
Teto da alíquota: 26,5% para a soma de IBS e CBS; se a estimativa passar disso, o Executivo deve propor ajustes ao Congresso	LC 214 (teto de 26,5%); Constituição: ADCT, art. 130, §§3º a 5º (reduções em 2030 e 2035 se a arrecadação superar o teto de referência)	O teto de 26,5% pode ser alterado por lei complementar. As revisões de 2030 e 2035 devem ser feitas via PEC.
Alíquota do IBS (estados e municípios)	Constituição: art. 156-A, §1º, V e XII; LC 214, art. 14	Lei de cada estado e município. Sem lei própria, vale a alíquota de referência do Senado. A União não pode impor a alíquota.
Alíquota da CBS (federal)	Constituição: art. 195, §15; LC 214, art. 14	Lei ordinária federal. Sem ela, vale a alíquota de referência.
Alíquota zero e reduzida: cesta básica (zero); 60% de redução para saúde, educação, medicamentos, alimentos e transporte público, entre outros; 30% para profissões intelectuais fiscalizadas por conselho	Percentuais e categorias: Constituição, EC 132, arts. 8º e 9º. Listas de produtos e serviços: LC 214	Percentuais e categorias: PEC. Listas: lei complementar. A própria EC prevê avaliação de custo-benefício a cada cinco anos.
Split payment	LC 214, arts. 31 a 35, com base na Constituição (art. 156-A, §5º, II). A alternativa é o recolhimento pelo adquirente (art. 36)	Lei Complementar.
Imposto Seletivo: tabaco, bebidas alcoólicas e açucaradas, veículos, embarcações, aeronaves, minerais e apostas	Constituição: art. 153, VIII e §6º; LC 214, Livro II (arts. 409 a 438)	Alíquotas podem ser alteradas por lei ordinária.
Regimes específicos: combustíveis, serviços financeiros, imóveis, planos de saúde, hotelaria e restaurantes, aviação regional, transporte coletivo, cooperativas	Constituição autoriza (art. 156-A, §6º); regras na LC 214	Lei complementar

O que sobra da reforma sem o split payment

O split payment separa o IBS e a CBS no momento em que o cliente paga e envia esse valor direto ao fisco, de modo que o vendedor recebe apenas o restante. O sistema é considerado a “espinha dorsal” da reforma, diz Cristiano Luzes, uma vez que resolveria o problema histórico da compensação de créditos de ICMS e PIS/Cofins. Isso porque, com o split, o crédito do comprador deixa de depender de o fornecedor pagar, e o governo recebe no ato. Assim, ao coibir quem declara e não paga amplia a base de contribuintes e permite alíquotas menores.

“O split pode ser maravilhoso se ele funcionar muito bem. A minha desconfiança com o split é mais operacional”, diz Itana Moreira, especialista em Direito Tributário no Urbano Vitalino Advogados. “As empresas vão sentir esse impacto do caixa no começo, e isso vai exigir uma dinâmica de adaptação. Mas tendo a achar que, passado esse impacto inicial, ele pode ser uma boa ferramenta”. 

Para mitigar esses impactos, o calendário é gradual. A Receita previu começar em 15 de outubro os primeiros testes, em ambiente controlado e sem transações reais. A plataforma deve ficar disponível em 2027, só para operações entre empresas e de forma facultativa. A Receita trabalha com 2028 como horizonte para a obrigatoriedade do split payment, mas a data não está fixada em norma. O ritmo pode mudar sem necessidade de uma nova lei: um ato conjunto do Comitê Gestor e da Receita define a implantação gradual e pode torná-la facultativa.

No entanto, enterrar a ideia do mecanismo viria via lei complementar, o que resvala na dependência do Legislativo. Os mecanismos mais rápidos à disposição do Planalto, decretos ou medidas provisórias, seriam inconstitucionais, afirma Itana. 

“Se o split, algo central para garantir a restituição e compensação dos créditos, não ocorrer, talvez vejamos, por parte da Fazenda, alguns esforços de tentar criar remendos para fechar os buracos no fundo para compensação do crédito, seria um problema”, diz Luzes.

Alíquota

O Comitê Gestor do IBS assinou em 29 de julho uma resolução que adota a estimativa de 27,91% para a soma de IBS (18,7%) e CBS (9,21%), mas o mercado aguarda ansiosamente a alíquota a ser anunciada pelo governo após as eleições. A estimativa do Comitê supera o teto de 26,5% da LC 214, regra que obriga o Executivo a propor ao Congresso medidas para reduzir a alíquota se a estimativa passar desse limite.

Baixar a alíquota exigiria escolher quem paga menos e quem paga mais. A Constituição determina que qualquer mudança na legislação federal que reduza a arrecadação seja compensada por ajuste nas alíquotas de referência. Na prática, desonerar um setor, como combustíveis e energia, tende a elevar a alíquota dos demais, a não ser que outra receita compense.

“Quando qualquer candidato fala em reduzir alíquota, ele tem que considerar os acordos que foram feitos. Serviços de saúde, educação, profissionais liberais tiveram uma redução. Para ele reduzir, ele tem que negociar com esses setores”, diz Itana

Além disso, o IBS pertence a estados e municípios, e cada ente fixa sua própria alíquota. Ao Senado cabe só a de referência. Nesse caso, a negociação passa a ser com prefeitos e governadores. O que está ao alcance do presidente é a parte federal, a CBS, cuja alíquota pode ser fixada por lei ordinária. Reduzi-la, porém, significa abrir mão de receita federal.

A própria Constituição também já prevê eventuais quedas. Se a arrecadação superar o teto de referência, calculado pela média histórica de 2012 a 2021, as alíquotas de referência serão reduzidas em 2030 (CBS) e em 2035 (IBS e CBS). A Fazenda estima que o split e o fechamento de brechas de fraude podem reduzir em até três pontos percentuais a alíquota de referência.

O que as empresas estão fazendo 

A eleição já mudou o comportamento de parte das empresas em relação à reforma. Cristiano Luzes diz que há clientes que querem estar prontos em qualquer cenário e outros que atrasaram a adaptação, sobretudo na construção e no setor imobiliário, que têm um regime de transição mais generoso. Um empresário que seguia com os ajustes decidiu pausar os preparativos até o resultado da eleição, conta Luzes.

“Mais calma, mais planejamento e menos desespero", é o que recomenda Itana sobre possíveis mudanças na reforma pós-eleições. As falas de campanha podem alimentar a insegurança, e as empresas devem ouvir quem implementa o sistema, como o Comitê Gestor, a Receita e o Serpro. 

“A reforma veio para ficar”, diz Cristiano Luzes. “O que pode acontecer é a degradação do espírito dela ao longo do tempo, com alterações nos regimes específicos que possam eventualmente quebrar a lógica do sistema”

“Os olhos não só do Executivo e Legislativo estão voltados para a reforma. FMI, OCDE e órgãos estrangeiros estão produzindo material sobre ela. Tudo isso faz com que essa reforma seja muito protegida no sentido de ter mudanças de governos futuros”, diz Itana.