Exclusivo: os próximos passos do governo para levar bilhões da poupança à economia produtiva

Depois de anunciar em abril um conjunto de 13 medidas para estimular o aumento e simplificar o acesso ao crédito, o governo já tem mapeados os próximos passos para avançar nessa direção. O tema está aos cuidados do secretário de reformas econômicas Marcos Barbosa Pinto. Em uma de suas primeiras participações em eventos públicos, o secretário disse que faria um trabalho para cuidar dos “encanamentos da economia”. Entender como as medidas todas, já anunciadas e as por vir, buscam direcionar mais fluxo de recursos para crédito no Brasil, seja para investimento ou para consumo, torna a descrição usada por Barbosa Pinto como extremamente precisa. Estão na mira o mercado de crédito bancário, e principalmente mercado de capitais e de seguros. No Brasil, cerca de 70% do crédito vem dos bancos, enquanto nos Estados Unidos, por exemplo, esse percentual varia entre 10% e 15%.

As medidas já comunicadas cuidam de dar eficiência ao acesso, e agora os próximos passos têm por objetivo mexer ainda mais nos fluxos. Não se trata de criar artificialidade, mas de iniciativas que corrigem ineficiências para o funcionamento adequado dos mercados e, com isso, um aumento da vazão de recursos da poupança popular, em amplo aspecto, para o crédito.

Outra frente de ação será o aumento da proteção dos investidores, tanto para o mercado de seguros quanto para aplicação em ações de companhias na bolsa. Doutor em direito pela Universidade de São Paulo, mestre em Direito pela Universidade de Yale e em Economia e Finanças pela Fundação Getúlio Vargas, o secretário traz na bagagem a vivência do setor público – com sua passagem pelo BNDES e como formulador de regulação, pois foi diretor da Comissão de Valores Mobiliários (CVM) – e também do setor privado, já que foi sócio da Gávea Investimentos durante diversos anos. Esse conjunto de experiências tornou o diagnóstico das necessidades para o país mais fácil.

Estão no front iniciativas que vão facilitar aos investidores de ações adotar medidas de proteção de seus investimentos. A ideia é tornar possível o que hoje está garantido na lei, mas cuja aplicação é quase inviável na prática, como ações de responsabilidade contra administradores e controladores, e ações de coletivas de investidores.

 Confira a seguir a íntegra da conversa, que passa sobre o espírito e objetivo das 13 medidas já anunciadas e os planos para as próximas:

O que o conjunto de 13 medidas que foram anunciadas significa para o desenvolvimento do mercado de crédito brasileiro? Qual foi a intenção com esse movimento?

Marcos Barbosa Pinto: Entendo que, mais do que olhar detalhadamente medida a medida, o conjunto é muito relevante. O objetivo é reduzir custo de crédito. E acho que faltou essa compreensão mais macro do tema. Crédito é um jeito popular de trazer a poupança para investimentos ou para o consumo. E o que acontece? As medidas anunciadas tratam de diferentes setores que fazem isso na economia. Existem três grandes formas de fazer essa poupança popular transformar se investimento produtivo. Para começar, há o sistema bancário [linhas de crédito tradicionais] e o mercado de capitais [emissões de ações e dívidas]. No sistema bancário, o cliente deposita o dinheiro e o banco repassa. No mercado de capitais, o investidor compra os títulos. E tem um outro mercado, que é muito grande fora do Brasil e pequeno aqui, que é o mercado de seguros e previdência. Ao fazer um seguro, você está poupando para um momento que pode ocorrer um sinistro. É uma poupança de longo prazo, portanto, com características muito boas para financiar investimento produtivo e infraestrutura.

A ideia é estimular essas três frentes, então?

Barbosa Pinto: Sim. É por isso que o conjunto de medidas trata de todos esses temas: de crédito bancário tradicional, mercado de capitais, seguros e alguns temas transversais. E esse conjunto de medidas vem para remover empecilhos para que a poupança chegue nas empresas e, portanto, para que exista um custo de crédito menor no país. As medidas sinalizam os caminhos que queremos seguir. E esse caminho está muito menos no sistema bancário, e mais nos outros dois: mercado de capitais e no mercado de seguros e previdência. O sistema bancário brasileiro é bem desenvolvido, mas muito concentrado.

Mas não há nada para melhorar no sistema bancário, com toda essa queixa de spreads [a diferença, para mais, entre a taxa de juros do país e as taxas cobradas dos clientes] elevados?

Barbosa Pinto: Então, o nosso sistema bancário é bem desenvolvido, mas também bem concentrado, como eu disse. Tem medidas que estamos tomando para diminuir custo de crédito, que têm a ver com inadimplência, assimetria de informação. É uma agenda que estamos aprofundando e que tem sido perseguida há alguns anos. E tem uma outra parte da composição do spread, que só vai diminuir quando tiver competição, mais fluxo. E essa competição tem que acontecer dentro do sistema bancário, mas também paralelamente a ele, com o mercado de capitais e com o mercado de seguros.

Acho que entendi. A ideia é aumentar a oferta de crédito e esse aumento vai naturalmente levar a uma redução de custo, correto?

Barbosa Pinto: Correto. Mas vamos falar primeiro das medidas mais tradicionais do sistema bancário. O spread tem hoje dois elementos principais: inadimplência e custo operacional. E fizemos medidas para ambas as questões. Essa é a agenda. Por exemplo, em relação à inadimplência, estamos em processo de melhorar as garantias reais. Estamos falando de imóveis, veículos e bens. Há um projeto de lei [PL] negociado desde o governo anterior que abraçamos. Havia uma série de probleminhas que estavam travando as negociações. Decidimos que vamos focar no essencial para essa agenda avançar. Vamos tirar os pontos polêmicos, que geraram ruído com a sociedade.

Outra questão é a assimetria de informação. Ela é uma das razões da inadimplência. Estamos permitindo que o banco, com autorização do cliente, cheque na Receita Federal as finanças daquela pessoa ou empresa que está postulando um empréstimo bancário. É algo simples, uma API no site do banco, por exemplo. Outro exemplo: até então, uma pessoa que possui uma previdência complementar não poderia dar as cotas do fundo em garantia. Queremos tornar isso possível. São essas coisas que vamos mexer e ajustar. A ideia é que com esses ajustes haja mais oferta de crédito e recursos mais baratos.

E isso vale para pessoa física e jurídica de vários tamanhos?

 Barbosa Pinto: Vale para todo mundo, para todo tipo de crédito. As garantias valem para qualquer coisa, os planos podem estar em qualquer lugar. O acesso à Receita Federal pode ser feito para contratação de crédito pela pessoa física. Porém, mais provavelmente, haverá grande uso para micro e pequenas empresas: elas não têm o balanço auditado. Então, a Receita vira uma fonte confiável de informação.

Bem, entendi o espírito, e para o mercado de capitais?

Barbosa Pinto: Bom, aqui tem o tema das debêntures incentivadas [instrumento isento de imposto de renda sobre ganho de capital], que inserimos diversos setores, como saúde e educação. É uma agenda de infraestrutura. A infraestrutura de um país tem uma externalidade positiva muito grande. Economistas de direita e esquerda concordam que ela gera efeitos positivos que não são captados na avaliação de um projeto. Então, faz sentido dar incentivo para igualar retorno privado e retorno social. A lei não deixava claro o que era infraestrutura em alguns casos. As regras pegavam infraestrutura tradicional, de rodovias a energia, mas não deixavam claro que também existe infraestrutura social, que hoje é feita por meio de parceria público-privada. Agora, esses setores e projetos vão passar a ter acesso a esse instrumento.

E por que esse benefício tributário [que é a isenção do imposto de renda sobre o ganho de capital] para esses novos setores só entra só a partir do ano que vem? 

Barbosa Pinto: A razão disso é só de planejamento orçamentário. O impacto orçamentário não estava previsto. Então, a gente propôs para o ano que vem para ser responsável fiscalmente e já reservamos espaço. E, além disso, isso não prejudica os projetos, porque você pode aprovar desde já e deixar tudo pronto.

Esse tipo de papel, incentivado, acaba sendo mais interessante só para a pessoa física, correto?

Barbosa Pinto:  Quando uma empresa emite esse papel, parte dessa economia que o investidor vai ter com a isenção tributária é capturada pela empresa, que pode oferecer uma remuneração mais baixa. Na verdade, esse é o objetivo principal desse mecanismo, reduzir o custo para empresa. A questão é que, com isso, há casos de papéis que saem pelo mesmo custo de uma NTN-B [título emitido pelo governo]. Então você tem uma debênture incentivada, de uma empresa, que rende o mesmo que o título do governo. Os fundos de pensão e previdência, muitas vezes, olham e não acham atrativo, pois podem ter a mesma rentabilidade com risco menor, soberano. E preferem comprar das empresas papéis não incentivados.

Entendi. E na questão dessa poupança de longo prazo do setor de seguros, o que vocês entendem como oportunidade para corrigir?

Barbosa Pinto: A primeira coisa a fazer no país é ampliar a penetração. Temos uma oportunidade gigante. No Brasil, essa indústria representa 3% do PIB, mas a média medida pela OCDE é de 9%. O valor per capita de seguros é US$ 250 no Brasil, enquanto nos EUA é quase US$ 8 mil.

Mas isso é um desafio que há anos diversos players e até startups tentaram resolver. Qual diagnóstico de vocês que pode realmente mudar esse quadro?

Barbosa Pinto: Você lembra do mercado de capitais no início dos anos 2.000? Fazíamos R$ 10 bilhões em ofertas de dívida e ações e todo mundo falava que o mercado de capitais brasileiro não iria mudar. E olhe hoje. Não será do dia para noite, mas temos que fazer a mesma revolução no mercado de capitais durante os próximos 20 anos no mercado de seguros. E começa da mesma forma: precisamos aumentar proteção ao consumidor no mercado de seguros do mesmo jeito que aumentamos a proteção no mercado de capitais. Enquanto o investidor de seguros não se sentir confortável em investir, porque ele acha que no final das contas não vai conseguir recuperar o capital investido, haverá o mesmo tipo de problema. Precisamos aperfeiçoar a legislação.

O projeto de lei [PLC 29] que tramitou no Congresso durante todo o governo Lula, com muita dificuldade, chegou a acordos muito bons, mas foi arquivado. Pedimos para desarquivar. Já foi aprovado na Câmara e agora estamos aprovando no Senado. Tem coisas nesse projeto que podemos discutir, comentar. Estamos abertos ao diálogo, mas o central dele é proteção ao consumidor em um mercado que precisa disso para se expandir. Assim que tivermos essa estrutura base no lugar, poderemos tratar de outras questões relevantes. Hoje, do que temos investido no mercado de seguros e de previdência - que está sob a mesma legislação -, muito pouco está em capital produtivo. A maior parte está alocada em títulos de dívida pública. Toda essa transformação pode acontecer e vamos trabalhar por isso.

Mas como fazer essa realocação?

Barbosa Pinto: Aqui não precisamos de incentivo. Precisamos de uma regulação que não trate o título público [emitido pelo governo] melhor do que o título privado [emitido por empresas]. Ou que, pelo menos, não diferencie. Você tem menos risco, então naturalmente ele tem seu espaço dentro dos investimentos das seguradoras e dos fundos de previdência complementar. Aqui é questão de ter uma regulação adequada que permita à seguradora, ao gestor do fundo, tomar uma decisão absolutamente neutra entre um papel público e um privado. Acredito que é possível fazer isso sem perder segurança para o investidor. Na verdade, o mundo inteiro faz isso. Nós é que temos um sistema muito concentrado em título público. Dito tudo isso, não tem medidas para isso no nosso panorama de crédito, mas estamos trabalhando muito nisso.

E já existem mais medidas, iniciativas, no horizonte de vocês para essa construção, no sentido de ampliar o fluxo da poupança para o setor de crédito em suas diversas modalidades?

Barbosa Pinto: Precisamos estudar tributação no mercado de capitais. Temos atualmente um sistema muito ineficiente. É um sistema que trata iguais de forma diferentes e desiguais de forma igual. Tem um que recolhe mensalmente, outro que não recolhe nunca, e outro que posterga. E tudo isso até quando o ativo dentro do fundo é o mesmo. Esse contexto atrapalha muito o funcionamento do mercado. Vou dar um exemplo: a liquidez de papéis de renda fixa [privado] é baixa no mundo todo. E aqui no Brasil, quando uma empresa emite uma debênture incentivada, ela tem um pool de investidores, que é a pessoa física, e quando emite não incentivada ela tem outro pool de investidores, que é o institucional.  Esses dois não se comunicam, o que é ruim. Então, precisamos repensar a regulação de forma que o nível geral de tributação permaneça o mesmo. Isso é essencial. Precisamos analisar os casos em que os incentivos valem a pena, porque existem externalidades positivas, mas de uma forma que isso seja neutro como efeito de alocação de recursos e que não haja essa separação de liquidez. A ideia é que com isso a regulação de fundos não fique excessivamente complexa, como a que temos atualmente. Hoje, existe regime tributário diferente para fundos de ações, de renda fixa, aberto, fechado. Tudo isso pode ser aprimorado. Vamos nos debruçar sobre isso no segundo semestre. Faz parte da reforma tributária.

 É um tema, então, na agenda do Bernard Appy [secretário extraordinário da reforma tributária]?

Barbosa Pinto: Trabalhamos juntos nesses pontos. Assim que passar a reforma do IVA, vamos trabalhar em conjunto na reforma da tributação da renda, que é um ponto no Brasil extremamente ineficiente.

E como fazer isso de reforma neutra?

 Barbosa Pinto: Quando você estuda o problema a fundo, pensa e discute, é possível chegar lá, com medidas que podem ser mais eficientes. Já temos uma boa ideia do caminho a seguir e dá para fazer isso tudo sem mudar nível de arrecadação. O resultado é distribuir a forma de arrecadação de forma mais eficiente. Essa é a ideia e queremos fazer essa discussão junto com o mercado. É um tema super complexo. A maneira certa é ouvindo e fazendo a discussão com o mercado. Porque o mercado sente esses problemas.  O mercado sente na indústria de fundos o custo regulatório que advém de um sistema tributário complexo.

Temos um novo marco regulatório de fundos, reformado pela Comissão de Valores Mobiliários. Como ele vai facilitar ou não esse processo?

Barbosa Pinto:  Eles [CVM] fizeram uma regulação geral bem pensada. Mas existem também as regras mais específicas. Quando existe tributação muito diferente, são necessárias regras diferentes. Mas, a partir do momento que houver tributação mais uniforme, talvez essas regras específicas diminuam significativamente. A forma como foi feita a nova regra de fundos [da CVM] foi inteligente nisso, porque já permite que tenha menos anexos.

Então a nova regulação de fundos já conversa com esse futuro que você vislumbra?

Barbosa Pinto: Sim. Por enquanto, as regras específicas são necessárias porque é preciso trabalhar com o que existe hoje. Essa reforma começa a ser discutida no segundo semestre. É uma discussão para o futuro. O propósito aqui é realmente tornar o sistema mais eficiente, porque hoje perdemos muito com as peculiaridades dele. Não há nenhum objetivo de ampliar arrecadação, ou, ao contrário, nada no front que possa prejudicar orçamento.

Tem uma questão que me perturba, quando olho para o mercado, que é: diante de um título de renda fixa incentivado e de um fundo de investimento, que é tributado, o investidor pessoa física pode preferir alocar sozinho. É bom que haja esse mercado, mas fortalecer a indústria de fundos é importante também, não?

Barbosa Pinto: É isso que queremos fazer: não ter essa diferença. A decisão de alocação não tem que ser tributária. Se o investidor quer ter fundos, ele terá. E terá apenas a diferença de custo que representa ter uma gestão profissional. Mas também continuará podendo fazer diretamente. Tem que ser neutro do ponto de vista da alocação de recursos. O imposto é algo que precisa existir, mas o objetivo é que o impacto seja inexistente na tomada de decisão de alocação.

Hoje parece algo bem distante quando observamos o mercado?

Barbosa Pinto: É possível fazer, outros países fazem. Não é tão diferente. É bastante factível.

Eu tenho uma curiosidade. Estamos no começo de maio. É bastante pouco tempo para medidas tão específicas. Tudo isso já estava na sua cabeça antes de chegar ao governo?

Barbosa Pinto: Eu atuei dos dois lados do mercado. Eu vi a economia do ponto de vista do BNDES, depois fui diretor da CVM, e também passei muitos anos investindo, lidando com esses problemas. Meu conhecimento dessas deficiências é natural das experiências que tive. Mas aqui tenho também uma equipe excelente trabalhando em todos esses diagnósticos e soluções. É uma coisa importante para mim, que o ministro [da Fazenda, Fernando Haddad] me pediu. Não sou só formulador de política pública, não é só dizer “esse é o caminho”. Meu trabalho é colocar as medidas no Congresso, é dar o primeiro passo, e aí seguir com tudo.

Faz todo sentido, ouvindo os detalhes e as medidas práticas que já anunciou e as que planeja, você dizer que vai cuidar dos encanamentos da economia. Jornalistas, e o próprio mercado também, adoram números. Existe uma estimativa de quanto essas iniciativas podem mobilizar em capital?

Barbosa Pinto: Eu prefiro falar de outros números, que acho muito importantes. O mercado bancário dos EUA é responsável por algo entre 10% e 15% do financiamento das dívidas privadas. O mercado de capitais e o não bancário ficam com todo o resto. No longo prazo, esse é o objetivo que queremos chegar. Queremos fazer tudo para reduzir custo. O movimento do mundo hoje é de desintermediação dos fluxos da poupança popular. Acredito que no longo prazo vamos chegar lá: em um mercado que dependa muito menos do setor bancário e no qual o consumidor tenha outras alternativas de financiamento. Isso vai tornar a economia brasileira muito mais eficiente.

Quanto o sistema bancário representa hoje do crédito privado no Brasil?

 Barbosa Pinto: Em torno de 70%, aproximadamente.

Algo mais no front, além da tributação? Pergunto por que penso se existem medidas de educação do investidor que ainda sejam necessárias junto com tudo isso.

Barbosa Pinto: Bom, quanto ao risco, o título público tem uma alocação grande no mundo inteiro. É uma realidade das finanças públicas mundiais. E vai continuar grande. Título público vai continuar grande. O que temos muito para evoluir, não acho que seja tanto na questão da educação, mas sim no nível de confiança dos investidores, para que eles possam colocar seus recursos em outros ativos. Esse ainda é um problema gigantesco no Brasil.

Tivemos uma onda de evoluções, no início dos anos 2.000, com criação do Novo Mercado, na B3, e a reforma da Lei das Sociedades por Ações. Mas depois, de fato, não avançamos mais. O que você tem mapeado com potencial de melhoria?

Barbosa Pinto: Estamos tratando desse assunto também. Vamos mexer na Lei das S.As. na parte que trata das ações de responsabilidade contra controlador e administrador. Hoje, essa estrutura sobre ações coletivas no Brasil contra controlador e administrador é muito ruim. Na verdade, praticamente não existe. As ações não acontecem. Estamos pensando em uma série de mudanças. A legislação estabelece a necessidade de 5% do capital para que um acionista possa mover as ações. Queremos trabalhar com um percentual menor e também com valores. Outra questão gravíssima que precisa ser resolvida é que hoje as empresas, a maioria delas [todas listadas no Novo Mercado e no Nível 2 da B3], à arbitragem e essa relação entre arbitragem e processo coletivo precisa ser disciplinada.