"É preciso bons governos até para vender estatais", analisa Sérgio Lazzarini

Analisar a presença do Estado na economia brasileira tem sido o foco das pesquisas de Sérgio Lazzarini, professor do Insper, por quase duas décadas. Engenheiro agrônomo de formação, ele passou a estudar as relações entre empresas privadas e setor público e se tornou um dos maiores especialistas no Brasil no assunto. Autor dos livros Capitalismo de Laços (2010) e Reinventando o Capitalismo de Estado (2012), Lazzarini lança agora uma nova obra pela editora da Universidade Cambridge: The Right Privatization: Why Private Firms in Public Initiatives Need Capable Governments (“A privatização certa: por que empresas privadas em atividades públicas precisam de bons governos”, numa tradução livre).

Seu novo livro trata do difícil debate sobre a entrega de melhores serviços públicos — seja por meio do próprio Estado, seja pelo setor privado. “Bons governos aprenderam que, em vez de tocar um processo de privatização complicado, é melhor fazer uma reforma no sistema estatal, criando uma maior blindagem contra intervenções políticas”, disse ele em entrevista exclusiva à EXAME. 

Onde Paulo Guedes, Arthur Lira e Joe Biden se encontram? Nas análises da EXAME Academy

Como avalia a privatização da Eletrobras? 

Dependendo da pessoa, ela não vai chamar de privatização o que ocorreu com a Eletrobras. A empresa se transformou numa estatal com participação minoritária do governo. Há estudos que mostram que a retirada do controle do Estado potencialmente — e é bom enfatizar a palavra “potencialmente” — pode melhorar a empresa. Isso reduziria a interferência direta e o poder de mando do governo. Também destrava algumas questões burocráticas. A participação da União na Eletrobras, no entanto, não é irrelevante — é de cerca de 45%. O Estado continua com a golden share [ação de classe especial que dá poder de veto sobre o estatuto social da empresa]. O governo ainda será um ator muito poderoso na empresa. 

Há risco de o governo continuar interferindo na Eletrobras?

Caso ele queira fazer uma intervenção, é possível cooptar outros investidores privados, que podem se sentir intimidados ou buscar uma relação de troca. O que talvez diminua um pouco esse risco é o fato de haver uma pulverização do controle. Outro aspecto complicado da Eletrobras é a questão da contratação de termelétricas onde não há gasodutos — obrigando a construção dessa infraestrutura. Interpreto essa exigência na privatização da Eletrobras como o custo político de implementar a redução do controle do Estado. Se vai valer a pena, vamos ver. Se a empresa tiver ganhos de produtividade e eficiência, talvez compense o custo político desse arranjo.

O governo discute usar os recursos obtidos com a Eletrobras para financiar a redução do ICMS para os combustíveis em 2022. Há uso certo para o dinheiro de privatização?

Idealmente, não deveriam ser carimbados esses recursos. O objetivo deveria ser usá-los para abater a dívida pública. Há também uma proposta de criar um fundo de privatização. Qual é o problema? Cria-se outra­ ­estatal para gerir esses recursos. O ideal, portanto, seria pegar esse dinheiro e abater a dívida, como foi feito nas privatizações do governo Fernando Henrique.

O ex-presidente Lula e o ex-governador Ciro Gomes disseram que, caso sejam eleitos presidente, tentarão reverter a privatização da Eletrobras. Acha que isso pode ocorrer? 

Essa história me lembra uma cena do seriado The Crown, em que se cogita um golpe no Parlamento inglês. Um dos personagens então lista tudo que é preciso para um golpe ser bem-sucedido. Era tanta dificuldade que a conclusão óbvia era que aquilo não rolaria. Dá para reverter uma privatização? Dá, mas o custo e o esforço são tão grandes que é inviável. É preciso recomprar as ações, aprovar uma lei de expropriação. É gastar um capital político que poderia ser usado para tantas outras coisas. No final, o governo não ganha nada. É mais provável que o próximo presidente — Lula, Ciro ou Jair Bolsonaro — tente exercer pressões de outras formas na Eletrobras. 

O ministro Paulo Guedes prometeu em 2019 um plano de privatizações ambicioso. Por que andou tão pouco?

O governo Bolsonaro veio com uma proposição forte de reduzir o tamanho do Estado. O ministro Guedes falava em 1 trilhão de reais em privatizações, algo irrea­lista. Existem duas formas de participação do Estado: o Leviatã majoritário e o Leviatã minoritário. O primeiro trata do modelo de grandes estatais, como Petrobras, Eletrobras e Correios, que durante o governo da presidente Dilma Rousseff foi utilizado como um instrumento de intervenção no mercado. O segundo são as participações minoritárias por meio do ­BNDES, por exemplo. Eu diria que a redução do minoritário avançou bastante; e a do majoritário, não. 

Por que apenas o minoritário avançou? 

Avançou porque Bolsonaro não interveio diretamente. Os processos foram guiados por técnicos, com calma e sem estardalhaço. O BNDES manteve as estratégias de desinvestimento, que foram criadas no governo Temer, e vendeu algumas participações de estatais, como a da BR Distribuidora. É verdade que esse processo também é mais fácil porque não precisa do aval do Congresso. 

O presidente Bolsonaro tem usado a alta dos preços dos combustíveis como argumento para a privatização da Petrobras...

Paradoxalmente, privatizações precisam de bons governos. Muita gente fala que, se o governo é ruim, é melhor privatizar. Mas deveria ser o contrário. O debate em bons governos é se a entrega do serviço público vai melhorar com o Estado ou com um agente privado. No Brasil, a discussão é mais complicada porque as grandes estatais embutem temas polêmicos: a Petrobras remonta à ideia nacionalista de “O petróleo é nosso”; a venda dos Correios envolve um problema de distribuição em áreas remotas; a Caixa tem a questão do financiamento imobiliário de baixa renda. Além disso, há um governo falando que toda estatal é uma porcaria, que precisa privatizar tudo. A discussão em torno da Petrobras, então, é um show de horrores. Bolsonaro não consegue fazer uma intervenção direta e ameaça vender a companhia como uma punição. Do ponto de vista da população, só dúvidas: “Qual é a vantagem disso? Vai reduzir o preço da gasolina?”. A forma como tem sido conduzido o processo aqui é muito emocional e simplista. Por isso não vai para a frente.

A Lei das Estatais, de 2016, não foi um avanço no país?

Não é uma bala de prata, não vai resolver todos os problemas. Na Petrobras, por exemplo, ela criou uma série de travas. Se o conselho de administração quer fazer um bom trabalho, ele precisa estar ancorado em lei. A lei é clara sobre a independência de conselheiros, a responsabilidade com os acionistas, a necessidade de observar o estatuto da empresa. Ela também se conecta com a Lei das S.A., que prega atenção aos minoritários. Ou seja, já temos um arcabouço. Entre privatizar completamente uma empresa com alto custo político e reformar uma estatal, o segundo acaba sendo um caminho possível. A experiência internacional mostra uma pluralidade de arranjos. É preciso avaliar qual é o melhor em cada caso.

O Brasil vai conseguir emplacar mais privatizações no futuro, ou vai avançar mais por meio da melhoria de governança das estatais?

No Brasil, há uma situação bem desconfortável. Não temos governos suficientemente bons para encaminhar as grandes privatizações de forma técnica. Também não temos governos suficientemente competentes para evitar intervenções grosseiras nas estatais e criar um arcabouço regulatório. Mesmo porque, para funcionar o sistema estatal, é preciso haver agências reguladoras funcionando, que evitem intervenções prejudiciais aos mercados. E as agências reguladoras foram enfraquecidas com o tempo. O próprio Congresso está doidinho para rever a Lei das Estatais. Uma lei semelhante que propunha rever a governança dos fundos de pensão não foi para a frente. Logo, há risco de retrocesso.

Esse tipo de sinalização não acaba desestimulando a atração de investidores?

É preciso garantir as regras do jogo e melhorias institucionais. Discutir se há risco de golpe, se a urna eletrônica é segura, ter embates com o Supremo... Tudo isso cria uma série de incertezas para o investidor. E medidas que geram maior estabilidade, como o teto de gastos, são questionadas por todos os grupos políticos. Há pouco entendimento de Lula, Bolsonaro e Ciro sobre a importância de ter esse ambiente institucional estável para trazer investimentos. O resultado é a percepção de perda de ganhos institucionais, o que contribui para a piora do cenário macroeconômico.  

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