A economia melhorou, mas o risco aumentou, diz Mansueto Almeida

Economista-chefe do BTG Pactual vê surpresas positivas, mas alerta para necessidade de solução rápida para precatórios e defesa do teto de gastos pelo governo
 (Adriano Machado/Reuters)
(Adriano Machado/Reuters)
Por Angela BittencourtFabiane Stefano

Publicado em 29/08/2021 às 08:00.

Última atualização em 30/08/2021 às 12:24.

A crise hídrica é desafiadora e a inflação preocupante, mas o cenário melhorou nos últimos seis meses com surpresas positivas: a segunda onda da pandemia afetou muito pouco a atividade, a perspectiva de expansão do Produto Interno Bruto (PIB) deste ano passou de 3% para 5,3%, a arrecadação bombou e o governo praticamente recuperou a receita que perdeu no ano passado. A avaliação é do ex-secretário do Tesouro, Mansueto Almeida, sócio e economista-chefe do BTG Pactual (do mesmo grupo da EXAME).

Esse cenário pode ser comprometido, porém, se persistir a ruidosa discussão sobre o pagamento dos precatórios que envolve credores da União, inclusive, outras unidades da Federação. Quanto mais tardar uma solução para os precatórios, maior será a reação do mercado financeiro que embute nos preços dos ativos financeiros a possibilidade de o governo romper o teto de gastos. Mansueto defende um alinhamento de discurso entre os Poderes e o compromisso explícito do governo de que cumprirá as regras vigentes e o ‘teto’.

Para os precatórios, entende o economista, é necessário chegar a um acordo – que pode passar pelo STF como já ocorreu em negociações no passado recente. Um acordo a ser bem comunicado e cumprido. Um parcelamento negociado, inclusive com Estados, deve ser considerado, sem ser obrigatório. A retirada dos precatórios do teto de gastos é outra possibilidade retroagindo a 2016, quando o ‘teto’ foi criado. Neste ano, o governo não terá como pagar R$ 90 bilhões de sentenças judiciais, inclusive, porque terá uma folga pequena para gastos – algo entre R$ 18 bilhões e R$ 20 bilhões.

A cifra dá, porém, para aumentar o Bolsa Família, mas não dá para tudo. Tampouco, para investimentos. Portanto, o governo deverá fazer uma escolha. É um desafio. A agenda de reformas amplas deve ficar para o próximo presidente da República, a partir de 2023. Mansueto não tem a menor ideia de quem será, mas é categórico ao afirmar que sabe quem será o presidente do Banco Central, Roberto Campos Neto. “O presidente atual porque aprovamos a independência do BC.”

Leia a seguir a entrevista de Mansueto à EXAME.

Em março, quando foi aprovado o Orçamento deste ano, você já estava otimista com o Brasil. Estamos em agosto, discutindo precatórios, Auxílio Brasil e novamente Orçamento. O otimismo persiste?

A situação melhorou muito de março para cá. Os dados mostram que a economia melhorou, mas o risco piorou. Há seis meses, o Boletim Focus (do Banco Central), as instituições e o governo apontavam para um déficit primário este ano de R$ 280 bilhões, acima de 3% do Produto Interno Bruto (PIB).

Estimava-se, também para este ano, crescimento de 2% em abril, que foi o pior mês da pandemia, com mortes de 3.500 pessoas por dia e mais de 70 mil casos de Covid-19 confirmados também por dia. Naquele momento, o mercado estava muito pessimista em função da segunda onda da pandemia, mas tivemos uma série de surpresas.

A segunda onda afetou muito pouco a economia porque as empresas aprenderam a trabalhar com distanciamento social e vendas online; o IBC-Br (Índice de Atividade do Banco Central) do primeiro trimestre mostrou crescimento forte, o que levou à revisão de projeções para melhor.

Hoje, o Focus aponta expansão do PIB de 5,3%; em maio, junho e julho a arrecadação foi forte. Mas tivemos duas surpresas negativas: a crise hídrica, que é desafiadora e vai encarecer a energia neste ano e no próximo, e a inflação.

Em 2020, a arrecadação caiu. Então, a perda foi superada?

Quase. No ano passado, o governo perdeu R$ 100 bilhões ou 1,3% do PIB. Após quatro anos pré-Covid com receita líquida equivalente a 17,5% do PIB, em 2020, a receita foi de 16,2%. Em maio, o governo informou um aumento de arrecadação superior a R$ 100 bilhões e, em julho, aumentou a previsão em mais R$ 60 bilhões.

Portanto, a arrecadação deste ano passou a cerca de 17,2% do PIB. Dessa forma, a projeção para o resultado primário saiu de 3% do PIB para 1,5%, que é nosso número e corresponde a R$ 127 bilhões. A previsão de déficit caiu à metade. Comparando um país a uma empresa, o Ebitda seria o PIB nominal.

E, aqui, mais uma surpresa positiva: neste ano teremos crescimento de 15%, ante 5% a 6% ao ano antes da pandemia. E essa nova perspectiva se dá pela revisão dos termos de troca. Tivemos um forte aumento dos preços das commodities, semelhante ao que ocorreu em 2010 e 2011.

A perspectiva para a dívida pública também melhorou com outros indicadores?

Há seis meses, economistas apostavam em relação dívida/PIB por volta de 88% ou mais. Agora, nosso número é 81,7%. Esse indicador melhorou, assim como as perspectivas para a pandemia, com vacinação ampliada, a atividade, o fiscal e o balanço de pagamentos que, este ano, será o melhor desde 2007 – a última vez que o Brasil teve superávit em conta corrente. Esperamos superávit de US$ 2 bilhões. O Boletim Focus projeta equilíbrio e investimento externo direto entre US$ 50 bilhões e US$ 55 bilhões. É um balanço confortável.

Mas a inflação pressionada tirou a folga que o governo teria no teto de gastos?

Isso. Há cinco meses, a estimativa era de que o teto cresceria R$ 110 bilhões e o governo teria, em 2022, espaço livre de R$ 30 bilhões a R$ 40 bilhões. O espaço agora foi reduzido. O teto deve avançar R$ 124 bilhões, mas a folga será de R$ 15 bilhões a R$ 20 bilhões [em função do diferencial entre índices de inflação que corrige o valor. O IPCA em 12 meses até junho foi de 8,4% e o INPC deve fechar o ano em 8%].

A folga, portanto, caiu pela metade. Ainda é suficiente para aumentar o valor do Bolsa Família, mas o governo não terá como aumentar o Bolsa Família, aumentar o número de beneficiários, aumentar salário de funcionários públicos e investimentos. O governo vai ter que escolher uma coisa.

Nas últimas semanas, o ruído aumentou em torno de possível quebra do teto de gastos...

Nas últimas semanas ouvimos algumas pessoas falando em Bolsa Família de R$ 400, outras falando de precatório e fundo para precatório e aí se consolidou no mercado a narrativa de que o governo deve pegar a discussão do precatório para quebrar o teto de gastos e gastar muito mais no ano que vem.

Essa narrativa impactou fortemente a Bolsa, o dólar e os juros porque o teto de gastos dá previsibilidade para o ajuste fiscal. A partir do momento em que se coloca o teto em risco, o mercado financeiro muda totalmente os preços dos ativos. Estamos, portanto, em um momento que não é comum porque, no Brasil, quando os dados econômicos melhoram, os preços dos ativos também melhoram.

Nós tivemos uma melhora da economia, mas a percepção de risco maior derrubou os ativos. Agora o governo está dando sinais de que vai respeitar o teto de gastos, o Bolsa Família não vai ser superior a R$ 300 e uma solução para os precatórios será dada sem romper o teto. Mas quanto mais demorar a solução, mais o mercado precificará o risco fiscal.

Se o governo não tem como pagar esses R$ 90 bilhões de precatórios, qual é a solução que impacta menos a estrutura fiscal?

De fato, não dá para o governo pagar no teto agora. Neste ano, o governo cortou muita despesa. Neste ano, o teto de gastos cresceu R$ 30 bilhões e as despesas obrigatórias, R$ 60 bilhões. Muita despesa foi cortada para fazer caber R$ 60 bilhões em R$ 30 bilhões. O governo não consegue cortar mais R$ 20 bilhões ou R$ 30 bilhões. Não tem como fazer isso. A despesa discricionária está no menor nível desde 2009, início da série histórica.

Acredito que os credores, inclusive os estados, topariam algum parcelamento, desde que fosse algo acordado e não obrigatório. Os estados possivelmente também topariam um encontro de contas, mas desde que esse encontro de contas trouxesse algum benefício para o governador atual, para a administração atual.

Outra opção é tirar os precatórios do teto de gastos retroativamente, uma vez que essa despesa não está sob controle do Executivo ou do Legislativo. A despesa fora do teto que o governo tem controle é capitalização de estatais porque se vai ou não privatizar Eletrobras ou Correios é uma decisão política.

Uma outra opção é a que o governo apresentou: pagar R$ 55 bilhões ou R$ 58 bilhões, sendo que para o restante haveria uma regra de pagamento fora do teto de gastos. Quando elaboramos o teto de gastos, os precatórios somavam R$ 25 bilhões a R$ 30 bilhões e ninguém imaginava que fosse crescer tanto.

Retirar os precatórios do teto de gastos retroativamente seria uma forma de atualizar o espaço ou ‘folga’ disponível para o governo?

Exatamente. Essa despesa cresceu tanto que expulsou outras despesas do Orçamento. Atualizando os valores abrirá um espaço fiscal, mas se esse espaço será gasto ou não também é uma opção do governo. A alternativa seria o governo informar que vai corrigir os valores e que não faz sentido manter essa despesa no teto. O espaço aberto seria de R$ 18 bilhões e o governo poderia dizer que não vai usar os recursos.

Mas isso já foi feito?

Eu fiz isso. Em 2018, as contas eram quitadas com a emissão de uma ordem bancária que levava até sete dias para o Banco do Brasil pagar. No final de 2018, mudamos o sistema de contabilidade. Com os pagamentos eletrônicos, as ordens poderiam ser cumpridas quase instantaneamente. Assim, como estávamos no fim de 2018, deixamos pagamentos para 2019 e foi aberto um espaço no teto de gastos entre R$ 20 bilhões e R$ 30 bilhões.

E, para garantir que nenhum centavo fosse gasto, porque se descobrissem iriam querer gastar, fui ao Tribunal de Contas da União (TCU) e fiz uma nota técnica, mostrando que estávamos fazendo uma mudança estrutural e positiva. Junto ao TCU assumi um compromisso e não gastamos nada mesmo.

Uma mudança retroativa no teto precisaria ser encaminhada ao Congresso. Caso contrário, a mudança não poderia ser configurada como uma pedalada?

Teria que ser encaminhada uma proposta de emenda constitucional (PEC) e enquanto isso não for resolvido o mercado fica nervoso. E dou como exemplo de um evento recente. Em 3 de março, o governo apresentou ao Congresso a PEC Emergencial para mostrar seu compromisso com o ajuste fiscal.

O texto foi aprovado na Câmara, mas, na votação do Senado, o próprio relator da PEC, senador Márcio Bittar, e vários senadores da base do governo, colocaram na mesa o seguinte: já que estamos mudando a regra, vamos tirar o Bolsa Família do teto de gastos para ter espaço para gastar mais.

O que aconteceu naquele 3 de março? O dólar foi a R$ 5,81 porque a informação foi interpretada como intenção de mudar o teto de gastos. Por isso, se houver algum acordo facilitado pelo Conselho Nacional de Justiça (CNJ), talvez o problema seja solucionado mais rapidamente.

Esse tipo de solução que mobiliza os tribunais não sugere que o Congresso não está fazendo o trabalho dele?

Seja qual for a solução ela terá de passar pelo Congresso. No passado, todos os acordos que fizemos com o STF ou CNJ foram para o Congresso em seguida. Recentemente, já neste governo, teve a questão da Lei Kandir que também foi judicializada.

Negociamos com os Estados no STF, chegamos a um entendimento e o acordado foi para o Congresso que, no ano passado, aprovou um projeto de lei complementar substituindo a Lei Kandir e estabelecendo a transferência de recursos para os Estados. As negociações no STF dão segurança institucional e jurídica e, depois, o Congresso.

Diante de uma situação de tensão entre os poderes, não fica mais difícil construir uma solução? Os envolvidos vão sentar e negociar?

É por isso que esse ambiente de acirramento entre Executivo, Legislativo e STF coloca mais dúvida às que o mercado já tem sobre a possibilidade de existir um concerto [de posições]. Nesse ambiente, as pessoas começam a piorar muito suas projeções e decisões de investimentos são prejudicadas, postergadas.

Há três, quatro semanas atrás, a Bolsa estava a 130 mil pontos com a perspectiva de crescimento. Ela caiu a 116 mil pontos. Uma empresa que quer abrir capital vê a perspectiva de preço de sua ação despencando, desiste ou posterga a operação por alguns meses e, ao fazer isso, não terá o dinheiro planejado e posterga o investimento. Por isso, o governo não pode postergar uma definição sob o risco de prejudicar o crescimento do ano que vem.

O mercado têm revisado projeções de PIB para 2022 para baixo. Esse cenário não atrapalha os investimentos?

Tem um grupo de atividade e de empresas que não pode postergar investimento e também haverá maturação de investimento que já foi feito. Isso está dado na produção de petróleo e setor agrícola. A expectativa do Ministério da Agricultura é de expansão de 15% até 2025.

No setor de petróleo produzimos hoje 3 milhões de barris e 70% vêm do pré-sal que recebeu investimentos nos últimos dez anos. A curva de produção vai acelerar a partir de 2024. Quando eu estava no governo, a projeção era que, de 2020/2021 até 2025, a produção de petróleo cresceria na casa de 25% a 30% pela maturação do investimento no pré-sal.

Qual sua projeção para o PIB em 2022?

Vejo crescimento de 2% a 3% nos próximos três a quatro anos. É diferente da saída da crise de 2015/2016. Lá, o crescimento foi de 1% a 2%, com preço de commodities baixo, queda de 30% na taxa de investimento e juro em alta. Em 2016, a Selic estava em 14,25% ao ano. Hoje economistas passam dez horas debatendo se o juro no fim do ano será 7,5% ou 8,5%.

Este momento não é comparável a 2015/2016?

É diferente. Lá tivemos dois anos de queda do PIB. Voltamos a crescer em 2017 e num ritmo de crescimento à base de 1,5% ao ano, taxa média observada de 2017 a 2019. E um dos motivos foi a queda do investimento em cerca de 30%. Isso não está acontecendo agora. No ano passado, o PIB caiu 4,1% pela queda do consumo. O investimento recuou 0,8%.

Além disso, o investimento está em forte recuperação e deve crescer 10% este ano. Quem quiser comprar hoje uma máquina agrícola consegue, mas vai ter que esperar de seis a oito meses para receber. Na construção civil o investimento também é forte. Na soma, o cenário é de uma recuperação que surpreende.

Onde entra consumo na equação? A expectativa é positiva para 2022?

O consumo vai depender muito da recuperação do mercado de trabalho e da massa salarial. A pesquisa do IBGE (PNAD) de maio trouxe uma taxa de desemprego alta, mas foram criados quase 2 milhões de empregos. O desemprego ficou elevado porque as pessoas que haviam desistido de procurar trabalho voltaram.

O consumo dependerá da recuperação do mercado e também da inflação. Embora tenha havido um aumento muito forte da poupança no Brasil no ano passado, possivelmente, parte dessa poupança será transformada em consumo. Sem recuperação do trabalho essa poupança em algum momento vai acabar.

As perspectivas de retomada são positivas, mas não tem como dar errado?

Se fizer muita bobagem vamos apagar as conquistas recentes. E, embora eu não tenha a mínima ideia de quem será o presidente da República em 2023, eu sei quem será o presidente do Banco Central em 2023. Será o Roberto Campos Neto, que é o presidente atual porque aprovamos a independência do Banco Central.

Apesar de situações adversas, nos últimos cinco anos fizemos reformas muito boas. Aprovamos o marco regulatório do setor de gás, o marco regulatório do setor de saneamento, Lei de Recuperação Judicial, Lei do Distrato, Reforma da Previdência, Reforma Trabalhista do governo Temer, Lei do Teto de Gastos e ainda reduzimos drasticamente o crédito subsidiado.

Ainda tem espaço para fazer mais reformas neste um ano e meio até as eleições?

É muito difícil. Não aprovar a Reforma Tributária não vai fazer preço no mercado. Estamos em uma recuperação cíclica melhor que em 2015/2016 e, para o mercado, importa mais o governo passar credibilidade e mostrar que vai cumprir regras e respeitar o teto de gastos. Isso é muito mais importante para termos um cenário de recuperação cíclica até o final do ano do que a agenda de reformas.

Essa agenda está tumultuada, temos um bocado de propostas a cada semana no Congresso, a Câmara fala uma coisa de Reforma Tributária, o Senado fala outra completamente diferente. Aí vemos alguém falando de reforma administrativa de um jeito, outro fala de outro jeito. Para o cenário de recuperação cíclica, o mais importante é respeitar as regras já existentes e a de concessão.

Vamos ter a privatização da Eletrobras que já foi aprovada, a concessão de aeroportos onde vai entrar Congonhas e Santos Dumont, e a privatização dos Correios. A agenda de reformas mais amplas e estruturais acho que vai ficar para o próximo governo.

Tem como mudar a dinâmica inflacionária ou vamos amargar mais um período de inflação pressionada?

A inflação deste ano está praticamente contratada. O governo não tem instrumento para trazer para 6% uma inflação que está caminhando para 7,8%. Mas há que ter cuidado para não contaminar as expectativas. Para 2022, a meta é 3,5%. O Boletim Focus projeta 3,9%. Está acima da meta, mas o BC tem a taxa de juro que foi acelerada e ele também melhorou sua comunicação.

O BC tem instrumentos para trazer a inflação do próximo ano para a meta, mas precisa ser ajudado pelo lado que não é BC. É preciso um sinal fiscal do que está melhorando. Neste ano, o déficit primário será de 1,5% do PIB. A LDO prevê 1,7% para 2022 e essa projeção do governo possivelmente será revisada para cerca de 0,7% do PIB. Falta o governo dizer que vai cumprir as regras e o teto de gastos. E se o governo deixar isso claro será melhor também para a inflação porque o risco vai ser menor e o dólar não vai para R$ 5,40 ou R$ 5,50.

A corrida eleitoral acabou antecipada e em meio a muito ruído e falta de comunicação. O mercado financeiro está sofrendo tudo o que tem que sofrer agora ou vai sofrer também em 2022?

Períodos de eleição são marcados por maior volatilidade e o governo vai ter que adotar instrumentos que reduzam essa volatilidade. Em 2018, quando eu estava no governo, Ministério da Fazenda e Banco Central atuaram juntos. O Ilan Goldfajn, presidente do BC, apresentou um pacote de venda de US$ 40 bilhões para controlar a volatilidade no mercado de câmbio.

E o Tesouro, quando havia uma puxada muito grande da taxa de juro de longo prazo, comprava títulos públicos quando os investidores queriam se desfazer das posições. O governo vai ter que fazer algo parecido. O Banco Central vai ter que atuar. Coisa boa é que do ponto de vista do Tesouro, a reserva de liquidez está no maior nível de vários anos.

O Tesouro tem em caixa R$ 1,2 trilhão. Em julho do ano passado o caixa era de R$ 500 bilhões. Também no ano passado, como a taxa de juro estava muito baixa, chegou a 2%, chegou um momento em que o Tesouro estava com dificuldade de vender título indexado à Selic. Por isso, chegamos a vender LFT por seis meses, um título normalmente emitido por seis anos. Agora o nível de juro está bem mais alto e o Tesouro vende os títulos. A volatilidade existirá e será maior se tivermos uma polarização muito grande e candidatos prometendo medidas que são contra o ajuste fiscal.