Por James Görgen*

Na última segunda-feira, Pequim sediou um evento que merece atenção muito mais cuidadosa do que recebeu nos noticiários ocidentais. O governo chinês realizou a assembleia de fundação da World Data Organization, a WDO — a primeira organização internacional especializada em governança e desenvolvimento de dados da história. Com mais de 200 membros de mais de 40 países, reunindo empresas, universidades, think tanks, organizações internacionais e instituições financeiras em 14 setores que vão da manufatura à saúde, da energia ao comércio eletrônico, a nova entidade nasce pequena no papel e potencialmente enorme na prática. Ela ocupa um vácuo institucional que nenhuma outra organização multilateral havia preenchido até hoje, e o faz num momento em que a disputa pelo controle dos dados se tornou o eixo central da geopolítica tecnológica global. E o Brasil não só esteve presente como ocupará um lugar de protagonismo.

Ao contrário de instituições internacionais baseadas em tratados multilaterais, a WDO não estabelecerá regras vinculantes. Em vez disso, concentrará esforços em coordenação plurilateral de políticas, recomendações de padrões, colaboração técnica e fortalecimento de capacidades. Segundo seus organizadores, funcionará como uma "âncora de confiança" para fluxos transfronteiriços de dados. É essa arquitetura voluntária que torna o debate sobre sua relevância mais sofisticado — e mais urgente. Organizações sem poder coercitivo podem parecer decorativas à primeira vista. Mas foi assim que nasceu a ISO (International Organization for Standardization), é assim que opera o iEEE (Institute of Electrical and Electronics Engineers), e são essas entidades que, silenciosamente, definem os padrões que moldam o que pode e o que não pode ser feito em escala industrial. Quem controla a definição de padrões controla, em boa medida, o mercado que eles estruturam.

Arquiteta institucional

Xi Jinping enviou uma mensagem de parabenização à WDO em que afirmou que o mundo está acelerando em direção à era inteligente, e que o papel dos dados como recurso fundamental e motor de inovação torna-se cada vez mais evidente. O gesto diz tanto quanto o conteúdo. O presidente chinês não participou de uma cúpula de IA organizada por Washington, não assinou um comunicado conjunto com Bruxelas sobre fluxos de dados, não aderiu às regras de qualquer fórum que não controlasse. Em vez disso, lançou sua própria instituição — e fez isso com a legitimidade da ONU ao lado.

A WDO não surge do nada — ela é o coroamento de uma trajetória institucional metódica que a China construiu ao longo de quase uma década. Como descrevi aqui, em 2017 Xi Jinping descreveu os dados como "um novo fator de produção". Em 2020, o Comitê Central do Partido formalizou esse reconhecimento, elevando o dado à condição de quinto fator produtivo, ao lado de terra, trabalho, capital e tecnologia. Em 2022 vieram as "20 Medidas sobre Dados". Em 2023, o país criou a Administração Nacional de Dados (NDA) e popularizou bolsas de negociação de produtos de dados — tornando-se, naquele mesmo ano, o único país do mundo a adotar padrões contábeis nacionais para ativos de dados, o que permite que empresas reconheçam suas bases informacionais como ativos intangíveis nos balanços patrimoniais. Em 2025, lançou uma plataforma nacional para registro e compartilhamento de recursos de dados públicos. Cada passo foi calculado para transformar vantagem de implementação em ativo estratégico duradouro — construindo o aparato institucional que nenhum outro país, nem o Brasil, nem a Índia, nem a Indonésia, foi capaz de replicar de forma sistemática. A WDO é, portanto, menos uma nova iniciativa e mais uma projeção internacional de uma arquitetura que já existe e funciona domesticamente.

Muhammadou M.O. Kah, presidente da Comissão das Nações Unidas para Ciência e Tecnologia para o Desenvolvimento e vice-presidente do Grupo de Trabalho de Governança de Dados da ONU, discursou na assembleia inaugural da WDO. A presença de Kah não é protocolar. Ela sinaliza que a ONU reconhece a WDO como canal relevante para a formulação de regras globais — o que confere à organização uma legitimidade que nenhum ator puramente estatal poderia outorgar. A China tem destacado que plataformas como a ONU e a WDO servirão como canais importantes para contribuições aos marcos de governança global e para enfrentar o que tem sido descrito como um crescente "déficit de governança digital".

Esse movimento precisa ser lido em seu contexto estratégico pleno. Nos últimos três anos, Washington intensificou o uso de instrumentos como o CHIPS Act, controles de exportação de semicondutores e restrições ao acesso de empresas chinesas a tecnologias críticas de IA. A resposta de Pequim não foi simétrica — não tentou bloquear tecnologias americanas nem impôs sanções espelhadas. A resposta foi institucional: criar fóruns multilaterais em que os Estados Unidos estejam em desvantagem estrutural, pois não podem exercer ali o poder de veto unilateral que exercem em organizações como o Banco Mundial ou o FMI. A WDO é o mais recente e o mais sofisticado desses movimentos.

O que está em jogo

O presidente da WDO, Tan Tieniu, afirmou que a atual onda de inteligência artificial é impulsionada por dados e desbloquear plenamente o potencial dos dados acelerando o crescimento da economia digital é um desafio comum à humanidade, exigindo uma plataforma de cooperação global. A afirmação contém uma verdade empírica antes de qualquer posicionamento geopolítico. O dado bruto — estruturado, não estruturado, médico, agrícola, financeiro, climático — é a matéria-prima do modelo de linguagem, do sistema de detecção de fraudes, do diagnóstico por imagem, da previsão de safras. Economias que controlam dados estratégicos em escala têm vantagem comparativa nos setores que mais crescem. Economias que não os controlam — ou que os exportam sem contrapartida — aprofundam dependências que tendem a ser irreversíveis.

A WDO enfatiza que sua prioridade de "superar a lacuna de dados" visa reduzir disparidades na capacidade digital entre países, especialmente entre economias desenvolvidas e em desenvolvimento. Ao mesmo tempo, o objetivo de "desbloquear o valor dos dados" aponta para a criação de mecanismos que permitam que informações sejam utilizadas de forma mais eficiente na resolução de problemas globais. Para o Sul Global, a questão não é abstrata pois trata-se de saber se os dados produzidos por agricultores brasileiros, por pacientes indianos ou por consumidores africanos serão processados e monetizados no Vale do Silício ou em Seattle, ou se existirão condições para que o valor gerado circule de forma mais equitativa.

Apostas e recalibragens

O lançamento da WDO reposiciona os cálculos estratégicos de cada um dos principais atores da governança digital, mas o faz de maneiras radicalmente distintas — porque cada um chega a esse tabuleiro com uma posição herdada diferente, interesses divergentes e graus muito desiguais de conforto diante de uma organização sediada em Pequim.

Estados Unidos

Para Washington, a WDO é um problema antes de ser uma oportunidade. A arquitetura de governança que os EUA favorecem — regras vinculantes negociadas em fóruns que co-lideram, como a OCDE, ou acordos bilaterais que exportam o modelo regulatório americano — é contornada por uma organização que não adota regras vinculantes e cujo principal membro fundador é a China. Os mecanismos de pressão que Washington domina — sanções, acesso ao sistema financeiro internacional, controle de exportações — não têm tração sobre uma entidade de padrões voluntários. O dilema americano será decidir se entra na WDO para moderá-la por dentro ou se a ignora, correndo o risco de ver os padrões de dados globais sendo definidos sem sua participação ativa. A DrumWave, fundada pelo brasileiro André Vellozo nos Estados Unidos, foi a única empresa americana convidada a ser membro do WDO e a participar da cerimônia inaugural.

China

Para Pequim, a WDO é o coroamento de uma estratégia de longo prazo de construção de multilateralismo alternativo — da Nova Rota da Seda ao Banco Asiático de Investimento em Infraestrutura, passando pelos mecanismos do BRICS. A organização está legalmente registrada na China, mas foi estruturada como uma associação internacional voluntária com membros de múltiplos países e setores e com um modelo de governança que prevê participação e direitos de voto formalmente iguais. O argumento da igualdade formal tem apelo genuíno junto a países do Sul Global que têm razões históricas para desconfiar de instituições em que o voto de grandes potências vale mais — independentemente do que a prática decisória da WDO vier a revelar.

União Europeia

Para Bruxelas, o lançamento da WDO apresenta um paradoxo incômodo. A UE tem sido o ator mais proativo no desenvolvimento de marcos regulatórios de dados — do GDPR ao Data Act, passando pelo AI Act. Mas toda essa produção legislativa é, em última instância, unilateral porque a UE exporta seus padrões, mas não controla a adoção fora de seu território. Uma organização como a WDO pode se tornar o fórum em que padrões alternativos são consolidados antes que Bruxelas possa influenciá-los. A pergunta para os europeus não é se o bloco deveria participar da iniciativa mas como participar sem legitimar uma arquitetura que pode diluir seu papel normativo no cenário global.

Índia

A posição da Índia é a mais complexa e a menos previsível do grupo. Nova Délhi tem construído, ao longo da última década, uma infraestrutura digital de Estado notável — o UPI como sistema de pagamentos instantâneos, a India Stack como plataforma de identidade e serviços digitais, a Digital Personal Data Protection Act aprovada em 2023 como marco regulatório próprio, distinto tanto do GDPR europeu quanto da abordagem americana. No G20 de 2023, sob presidência indiana, o país afirmou posições autônomas sobre fluxos transfronteiriços de dados que não se alinhavam nem com Washington nem com Pequim. Essa autonomia estratégica é um ativo que a Índia não vai abrir mão facilmente. Ao mesmo tempo, a relação bilateral com a China é atravessada por disputas territoriais não resolvidas e desconfianças profundas que têm consequências práticas sobre qualquer cooperação institucional. A Índia provavelmente adotará uma postura de engajamento seletivo com a WDO — presente o suficiente para não abrir mão de influência sobre padrões que afetarão sua economia, mas cuidadosa para não ser percebida como avalizadora da liderança chinesa na arquitetura global de dados.

BRICS

Sob a presidência brasileira do BRICS em 2025, os países-membros aprovaram o "Entendimento sobre a Governança da Economia de Dados do BRICS", um documento histórico assinado pelos ministros de Comércio dos países membros, que estabelece princípios compartilhados para uma economia de dados justa, segura, aberta e soberana. O texto promove fluxos transfronteiriços eficientes e confiáveis, respeitando estruturas nacionais, com ênfase em interoperabilidade, portabilidade de dados, transparência e alavancagem de institutos nacionais de estatística para capturar o valor econômico dos dados; cria ainda uma sessão anual para monitorar avanços via Grupo de Trabalho sobre Economia Digital (DEWG).

Oportunidade e responsabilidade

O Brasil passa a ter presença nesse novo arranjo institucional por meio do Serviço Federal de Processamento de Dados (Serpro), que foi a única empresa brasileira convidada a integrar o conselho da organização, composto por 14 entidades responsáveis por orientar a governança da WDO. No evento de lançamento, a estatal foi representada pelo seu presidente, Wilton Mota, reforçando o posicionamento do Serpro como um dos vetores da estratégia nacional em infraestrutura digital e serviços públicos baseados em dados.

A escolha do Serpro não é fortuita. A estatal federal, criada em 1964 e hoje responsável por sistemas críticos como o CPF, a Receita Federal digital e a CNH do Brasil, é a instituição brasileira com maior credencial técnica em soberania de dados no setor público. Sua presença na WDO sinaliza que o Brasil enxerga a organização não como uma iniciativa chinesa a ser cortejada por razões diplomáticas, mas como um espaço técnico-institucional onde interesses brasileiros concretos podem ser promovidos. Com certeza, dará maior visibilidade aos quase 300 contratos da empresa em 45 países.

Essa presença no conselho inaugural, ainda que simbólica neste momento, insere o Brasil num espaço de formulação ao qual poucos países do Sul Global têm acesso. O desafio, porém, é converter participação institucional em capacidade efetiva de influenciar padrões. Estar no conselho de uma organização com sede em Pequim e liderada por quadros técnicos majoritariamente chineses exige não apenas bom relacionamento diplomático, mas uma agenda própria, articulada, com posições claras sobre fluxos de dados transfronteiriços, proteção de dados pessoais, tributação de serviços digitais e acesso a infraestrutura de IA. O Brasil tem ativos relevantes para ancorar essa agenda — uma das maiores bases de dados agrícolas de precisão do mundo em desenvolvimento, o PIX, um sistema de pagamentos instantâneos que processa mais de 80 bilhões de transações por ano, e uma legislação de proteção de dados, a LGPD, que posiciona entre os poucos países em desenvolvimento com marco regulatório comparável aos padrões internacionais. Além disso, está formulando uma Política Nacional para Economia de Dados que pode servir de guarda-chuva para abrigar esta representação. A questão é se esses ativos se traduzirão em posições substantivas dentro da WDO ou se permanecerão como credenciais sem uso efetivo.

O que vem por aí

A criação da WDO não resolve nenhum dos impasses centrais da governança global de dados — as negociações sobre fluxos transfronteiriços na OMC continuam travadas, o debate sobre a moratória do comércio eletrônico digital permanece em aberto, e a fragmentação regulatória entre o modelo europeu, o americano e o chinês tende a se aprofundar antes de encontrar qualquer síntese. O que a WDO faz é criar um novo ator institucional com massa crítica suficiente para pautar debates, propor padrões e construir coalizões — especialmente junto aos países do Sul Global, que até agora têm sido mais objeto do que sujeito da governança de dados.

Ao invocar o direito à autodeterminação regulatória — cada país deve poder explorar modelos de governança adequados às suas próprias condições — a China constrói uma base de apoio ampla entre países que desconfiam tanto do universalismo europeu quanto do poder de mercado das grandes plataformas americanas. É uma retórica eficaz porque corresponde a uma demanda real. O que ela não resolve, e que os países do Sul Global precisarão vigiar com atenção, é a assimetria entre abertura formal e influência real já que uma organização sediada em Pequim, estruturada a partir de iniciativa chinesa, tenderá a refletir prioridades chinesas nas suas escolhas técnicas — mesmo quando seu estatuto preveja igualdade de votos.

O resultado mais provável, no horizonte de cinco anos, é a consolidação de um cenário em que a WDO se torna o principal fórum de coordenação de padrões de dados para o Sul Global, enquanto os EUA e a UE mantêm seus próprios marcos em paralelo — uma fragmentação controlada, com zonas de influência mais claramente demarcadas do que hoje. Para o Brasil, isso significa que a janela para influenciar os rumos da WDO está aberta agora, antes que a arquitetura interna da organização se cristalize.

A governança de dados é uma questão de poder. De quem decide quais dados circulam, em que condições, com que contrapartidas, e quem fica com o valor gerado. A WDO não responde a essas perguntas — ela é o campo em que essas respostas serão formuladas e disputadas. No nosso caso, o Serpro chegou a Pequim. A questão é o que o Brasil fará com essa cadeira.

*James Görgen é servidor público federal da carreira de Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental e membro do Comitê Gestor da Internet no Brasil. Foi assessor de ministros das Comunicações de 2011 a 2016